เครือข่ายภาคประชาสังคม ชี้ ร่างกฎหมายโลกร้อน ล้าหลัง สิทธิความเป็นธรรม การถ่วงดุลรัฐที่ต้องรื้อใหม่ ปรับกระบวนการมีส่วนร่วมปชช.
วันที่ 20 มีนาคม ดร.กฤษฎา บุญชัย ผู้ประสานงาน Thai Climate Justice for All หรือ เครือข่ายภาคประชาสังคมในประเทศไทยที่มุ่งเน้นการขับเคลื่อนนโยบายและการสร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับ “ความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ เปิดเผยว่า นับเป็นครั้งที่สามที่กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ ได้จัดรับฟังความคิดเห็น (แบบออนไลน์) ต่อร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ระหว่างวันที่ 10 มี.ค.-9 เม.ย.นี้ และก็เป็นครั้งที่สามเช่นกันที่ Thai Climate Justice for All (TCJA) ได้เสนอว่า ปัญหาของร่างกฎหมาย “ลดโลกร้อน” นี้ไม่ได้อยู่ที่การเขียนรายละเอียดให้ครบ แต่อยู่ที่รากฐานความคิดที่มีต่อปัญหาสภาพภูมิอากาศ การขาดหลักสิทธิและคามเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศ กลไกรวมศูนย์อำนาจ การใช้ความสำคัญภาคทุนอุตสาหกรรม เชื่อมั่นในกลไกตลาดคาร์บอนมากเกินไปจนละเลยแนวทางอื่นที่สร้างความเป็นธรรม และปัญหาทั้งหมดมาจากการขาดการมีส่วนร่วมประชาชนในการร่างกฎหมาย
ดร.กฤษฎา กล่าวว่า TCJA จังขอนำเอาร่างกฎหมายนี้ไปเปรียบเทียบกับกฎหมายที่ก้าวหน้าจากประเทศต่าง ๆ เพื่อให้เห็นทิศทางการปรับรื้อกฎหมายที่จะตอบโจทย์โลกและประชาชนได้จริง ๆ
1.หลักการของกฎหมาย ร่างกฎหมายไทยเป็นไปเพื่อจัดการความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ และสร้างสมรรถนะการแข่งขันเศรษฐกิจโลก มุ่ง Net Zero / Carbon Neutrality การบริหารความเสี่ยงของประเทศด้านภัยพิบัติ เศรษฐกิจ การค้า เช่น CBAM โดยใช้กลไกเศรษฐศาสตร์ การรายงาน emissions และกลไกตลาดคาร์บอน
“แต่เราไม่เห็นเจตจำนงค์แห่งความห่วงใย และมุ่งใช้กฏหมายเพื่อปกป้องระบบนิเวศ ธรรมชาติ และผู้คน โดยเฉพาะคนยากจนท่ามกลางวิกฤติโลกร้อนที่ยิ่งรุนแรง และสร้างความเข้มแข็งประชาชน ชุมชนและทุกภาคส่วนในการกู้วิกฤติและเปลี่ยนผ่านโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคมที่เป็นต้นเหตุวิกฤติโลกร้อนไปสู่ระบบสังคม เศรษฐกิจที่เกื้อกูลและเป็นส่วนของธรรมชาติ ซึ่งหากเทียบกับรัฐธรรมนูญของเอกวาดอร์ กฎหมายของแคนาดา นิวซีแลนด์ที่ไปไกลถึงขั้นรับรองสิทธิของธรรมชาติ ร่างกฎหมายโลกร้อนฉบับนี้ยังเป็นแค่กฎหมายเพื่อธรรมชาติ แต่เพื่อแข่งขันทางเศรษฐกิจ”ดร.กฤษฎา กล่าว
2.การคุ้มครองสิทธิในสภาพภูมิอากาศที่ดี ร่างกฎหมายไทยระบุสิทธิในการได้รับข้อมูลสาร สิทธิเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร สิทธิในการแสดงความคิดเห็น และสิทธิได้รับการส่งเสริมดำเนินงานไว้กว้าง ๆ แต่ไม่มีสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีของประชาชน สิทธิชุมชนในการด้านนิเวศและทรัพยากร ตลอดจนสิทธิที่ประชาชนจะใช้ฟ้องร้อง ตรวจสอบ กำกับรัฐ และสิทธินักปกป้องสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ถูกฟ้องปิดปาก (SLAPP) แน่นอนว่าร่างกฎหมายฉบับนี้ยังห่างไกลที่จะมีแนวคิด “สิทธิของธรรมชาติ” ที่ปรากฏในหลายประเทศ
เมื่อมีหลักสิทธิเชิงโครงสร้าง ทำให้ประชาชนยังไม่สามารถใช้เป็นเครื่องมือปกป้องสิทธิและบังคับให้รัฐปกป้องสิทธิในสภาพภูมิอากาศของประชาชนได้ เทียบกับความตกลงสิทธิสิ่งแวดล้อมของยุโรป (Aarhus) และลาตินอเมริกา (Escazu) ที่ชัดเจนในการคุ้ครองสิทธิรับรู้ข้อมูล สิทธิมีส่วนร่วม และสิทธิเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม หรือคำวินิจฉัยศาลเยอรมนีใช้สิทธิขั้นพื้นฐานและความเป็นธรรมระหว่างรุ่นเป็นเกณฑ์ควบคุมกฎหมาย climate
3.เป้าหมายการลดก๊าซ การปรับตัวสภาพภูมิอากาศ ร่างกฎหมายไทยนี้มีเป้าหมาง carbon neutrality และ net zero และการปรับตัว แต่ไม่กำหนดเป้าหมายที่ชัดเจนไว้นกฎหมาย แม้แผน NDC 3.0 จะกำหนดเป้าหมาย Net Zero ไว้ที่ปี 2050 แต่ก็ไม่ได้มีฐานะกฎหมายที่ประชาชนจะใช้กำกับรัฐได้ ลองเทียบกับสหภาพยุโรปที่กำหนด climate neutrality ปี 2050 และเป้าหมายอย่างน้อย 55 เปอร์เซ็นต์ภายในปี 2030 อย่างชัดเจน หรือกฎหมายของ UK 2008 และนิวซีแลนด์ 2019 ใช้ carbon/emissions budgets เป็นช่วง ๆ เพื่อบังคับให้รัฐบาลไม่ผัดภาระไปอนาคต
4.ความรับผิดชอบที่แตกต่าง ร่างกฎหมายไทยไม่มีหลักการและการบังคับเชิงโครงสร้างตามหลักความรับผิดชอบที่แตกต่าง อันเป็นหลักการในข้อตลงปารีส อันสะท้อนถึงการขาดความเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศ หากเปรียบเทียบกับหลายประเทศ เช่น สหภาพยุโรปแบ่งภาระการลดก๊าซระหว่างประเทศสมาชิกตามศักยภาพทางเศรษฐกิจผ่านกฎหมาย Effort Sharing Regulation นิวซีแลนด์แยกเป้าหมายระหว่างก๊าซคาร์บอนฯ กับมีเทนเพื่อสะท้อนบริบทเศรษฐกิจเกษตร และแอฟริกาใต้กำหนด carbon budget และเป้าหมายรายสาขาเพื่อให้ภาคอุตสาหกรรมที่ปล่อยสูงรับผิดมากกว่า ชิลีบูรณาการหลัก just transition เพื่อคุ้มครองแรงงานและชุมชนเปราะบางจากผลของการเปลี่ยนผ่าน
5.โครงสร้างกำกับนโยบายที่เป็นอิสระและไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ร่างกฎหมายไทยใช้โครงสร้างระบบราชการเป็นหลัก และมีผู้ทรงคุณวุฒิวิชาการไม่เกิน 9 คน ผู้แทนภาคเอกชนจากสภาอุตสาหกรรมฯ สภาหอการค้าฯ และสมาคมธนาคาร อย่างละ 1 คนรวมเป็น 3 คน และภาคประชาสังคมสิ่งแวดล้อมที่ขึ้นทะเบียน 1 คน กรณีภาคเอกชนที่เป็นกลุ่มปล่อยคาร์บอนรายใหญ่มาเป็นกรรมการนโยบาย อาจทำให้เกิดความขัดแย้งผลประโยชน์ เพราะผู้ที่ต้องถูกกำกับจะเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของผู้กำกับเสียเอง และในส่วนประชาสังคมก็ถูกจำกัดเพียง 1 คน ไม่มีตัวแทนชุมชนร่วมในกลไกนี้
หากเปรียบกับกลไกกฎหมายของสหราชอาณาจักรหรือนิวซีแลนด์ กำหนดให้มีองค์กรอิสระหรือกึ่งอิสระที่ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม ทำหน้าที่ให้คำแนะนำ ประเมินความก้าวหน้า เป็นตัวแทนเสียงจากประชาชนกำกับกลไกนโยบาย
6.มาตรการป้องกันความสูญเสียและเสียหาย และการปรับตัวของกลุ่มเปราะบาง ร่างกฎหมายไทยกำหนดแนวทางการปรับตัว การเสริมภูมิคุ้มกัน และการใช้กองทุนรองรับความสูญเสียและความเสียหาย โดยเปิดให้ทุกภาคส่วนเข้าถึงได้รวมถึงภาคธุรกิจ แต่ยังขาดการออกแบบเชิงโครงสร้างที่ให้ความสำคัญกับกลุ่มเปราะบางทั้งคนจน ชุมชนอย่างชัดเจนทั้งในด้านการชดเชยและการปรับตัวล่วงหน้า แตกต่างจากสหราชอาณาจักรและนิวซีแลนด์ที่กำหนดให้การปรับตัวของประชาชนเป็นเป้าหมายหลัก พร้อมบังคับให้รัฐประเมินความเสี่ยงต่อประชาชนอย่างต่อเนื่อง เพื่อป้องกันก่อนเกิดความเสียหาย ซึ่งสะท้อนแนวคิดว่าการเยียวยาภายหลังไม่สามารถทดแทนการป้องกันได้
ในด้านกองทุน แม้ไทยจะมีแหล่งรายได้จากการซื้อขายสิทธิปล่อยก๊าซ กลไกปรับราคาคาร์บอนข้ามพรมแดน และค่าธรรมเนียมคาร์บอนเครดิต แต่ยังไม่มีหลักประกันว่าเงินจะถูกจัดสรรเพื่อเสริมความเข้มแข็งของชุมชน กลุ่มเปราะบาง และการฟื้นฟูระบบนิเวศเป็นลำดับแรก เสี่ยงที่เม็ดเงินจะไกระจุกตัวกับรัฐหรือธุรกิจขนาดใหญ่ ขณะที่หลายประเทศออกแบบกองทุนโดยยึดความเป็นธรรม เช่น สหภาพยุโรปจัดตั้ง Social Climate Fund เพื่อช่วยครัวเรือนและแรงงานเปราะบางจากการเปลี่ยนผ่านพลังงาน และนิวซีแลนด์สนับสนุนการปรับตัวของชุมชนและชนพื้นเมืองภายใต้กรอบการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม
7.นโยบายและเครื่องมือพ้นกลไกตลาดคาร์บอน ร่างกฎหมายไทยยังพึ่งพาเครื่องมือเชิงตลาดเป็นหลัก เช่น การซื้อขายสิทธิปล่อยก๊าซและคาร์บอนเครดิต โดยมีภาษีคาร์บอนเป็นเพียงส่วนเสริม ทั้งที่ความตกลงปารีสมาตรา 6.8 เน้นให้ประเทศพัฒนา “เครื่องมือนโยบายนอกกลไกตลาด” เพื่อแก้ปัญหาความเป็นธรรม ความรับผิดชอบที่แตกต่าง การฟอกเขียว และการเข้าถึงทรัพยากรของประชาชนที่อยู่นอกตลาดคาร์บอน การขาดเครื่องมือเหล่านี้ทำให้กฎหมายไทยยังไม่สามารถสร้างหลักประกันด้านสิทธิและความเป็นธรรมได้ ขณะที่หลายประเทศใช้เครื่องมือนโยบายและสังคมควบคู่หรือมากกว่าตลาด เช่น สหภาพยุโรปกำหนดมาตรฐานพลังงานและปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ นิวซีแลนด์ใช้แผนปรับตัวและฟื้นฟูระบบนิเวศเป็นแกน ชิลีวางแผนยุติถ่านหินและเปลี่ยนผ่านอย่างเป็นธรรมในระดับพื้นที่ และฝรั่งเศสใช้การวางแผนภาครัฐกำหนดเป้าหมายรายสาขาเพื่อเปลี่ยนพฤติกรรมทั้งระบบ
8.การป้องกันฟอกเขียว ร่างกฎหมายไทยมีระบบฐานข้อมูล การรายงาน และการตรวจสอบระดับหนึ่ง แต่ปัญหากฎหมายนี้ยังใช้หลักการชดเชย (offset) ให้ผู้ปล่อยคาร์บอนซื้อขายสิทธิก๊าซเรือนกระจก (ETS) และคาร์บอนเครดิตมาชดเชยการปล่อยก๊าซของตนได้โดยไม่มีการกำหนดเพดาน อันเสี่ยงต่อการเปิดทางให้ผู้สร้างปัญหาโลกร้อนรายใหญ่ฟอกเขียวด้วยการชดเชยคาร์บอนได้ เทียบกับสหราชอาณาจักร สหภาพยุโรป และนิวซีแลนด์ มีแนวทางร่วมกันคือ “จำกัดการใช้คาร์บอนเครดิตชดเชย” และให้ความสำคัญกับการลดการปล่อยจริงภายในประเทศเป็นหลัก โดยกำหนดเงื่อนไขการใช้เครดิตอย่างเข้มงวด ทั้งในด้านปริมาณ คุณภาพ และการตรวจสอบ เพื่อไม่ให้การชดเชยกลายเป็นทางลัดแทนการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจและพลังงาน
มีบางประเทศไปไกลกว่านั้นในลาตินอเมริกา โดยเฉพาะโบลิเวีย ปฏิเสธคาร์บอนเครดิตในเชิงหลักการ โดยมองว่าธรรมชาติไม่ควรถูกทำให้เป็นสินค้าในตลาด ขณะที่เอกวาดอร์มีท่าทีวิพากษ์และไม่ยึดกลไกตลาดเป็นแกน แม้ยังมีการใช้ในบางส่วน และนี่ก็เป็นจุดยืนเดียวกับ TCJA ที่คัดค้านการเอาธรรมชาติมาสินค้าฟอกเขียวให้กับผู้ก่อผลกระทบ แม้จะอ้างชดเชยบางส่วนก็ตาม
9.การตรวจสอบและยับยั้งนโยบายหรือโครงสร้างเศรษฐกิจที่ทำลายนิเวศและภูมิอากาศ ร่างกฎหมายไทยเน้นการบริหารจัดการก๊าซด้วยกลไกราคา ตลาด มากกว่าจะปกป้องนิเวศที่เชื่อมโยงกับปัญหาโลกร้อน เพราะรากฐานยังเป็นกฎหมายที่เน้นจัดการภูมิอกาศมากกว่าคุมรัฐไม่ให้ทำลายสภาพภูมิอากาศ แต่กฎหมายที่ดีควรต้องไปไกลกว่า “จัดการปลายทาง” และมีพลังตรวจสอบนโยบายรัฐเอง เช่น ศาลเยอรมนีเป็นตัวอย่างสำคัญของการใช้กฎหมายตรวจสอบการออกแบบนโยบายรัฐ กำกับโครงการฟอสซิลใหม่ และโครงสร้างอุดหนุนที่สวนทางเป้าหมาย climate หรือการตัดสินใจที่ผลักภาระไปอนาคต
10.มาตรการเอาผิดผู้สร้างความเสียหายและตรวจสอบอำนาจรัฐ ร่างกฎหมายไทยยังเน้นบทลงโทษเชิงกำกับดูแล เช่น ค่าปรับกรณีไม่ปฏิบัติตามหรือปกปิดข้อมูล แต่ยังไม่พัฒนาไปสู่การสร้าง “ความรับผิดเชิงภูมิอากาศ” ที่สามารถเอาผิดผู้ก่อความเสียหายต่อสภาพภูมิอากาศ ยังไม่มีการออกแบบสิทธิฟ้องเชิงภูมิอากาศและกลไกถ่วงดุลจากสังคมอย่างเพียงพอ ขณะที่หลายประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ที่ศาลสั่งให้บริษัทน้ำมันต้องลดการปล่อยก๊าซตามความรับผิดชอบต่อสังคม เยอรมนีที่ศาลวินิจฉัยว่าการลดก๊าซที่ล่าช้าละเมิดสิทธิของคนรุ่นต่อไป และบางประเทศใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมและกฎหมายแพ่งเรียกค่าเสียหายโดยตรง ควบคู่กับการเปิดให้ประชาชนและองค์กรสาธารณะฟ้องร้องตรวจสอบรัฐได้จริง เช่น ฟิลิปปินส์ เยอรมนี และเนเธอร์แลนด์
ดร.กฤษฎา กล่าวว่า โดยสรุปแล้ว ร่างกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฉบับนี้อาจมีก้าวหน้าในเชิงเครื่องมือบริหารและกลไกราคา” แต่ยังล้าหลังในเรื่องสิทธิ ความเป็นธรรม การถ่วงดุลรัฐ และการคุ้มครองชุมชนกับธรรมชาติ เมื่อเทียบกับมาตรฐานกฎหมาย climate หลายประเทศที่ก้าวหน้ากว่าเรา
“เพราะร่างกฎหมายเขียนโดยเทคโนแครต ความเห็นและข้อสนอของประชาชนเป็นเพียงส่วนประกอบการจัดทำรายงาน หน่วยงานที่รับผิดชอบยังไม่เคยเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาสังคมร่วมสนทนา ปรับรื้อ ออกแบบกฎหมายอย่างจริงจัง ควรที่จะต้องปรับกระบวนการมีส่วนร่วมกฎหมายใหม่ หาใช่การเติมแต่งขยายรายละเอียดขณะที่แก่นความคิดและโครงสร้างกฎหมายยังติดกับดักปัญหาอำนาจรัฐและทุน”ผู้ประสานงาน Thai Climate Justice for All กล่าว
