ยุบ ควบรวม ลดขนาด หน่วยงานภาครัฐ บทเรียนรู้จากเวียดนาม สู่การปฏิรูปราชการไทย

ยุบ ควบรวม ลดขนาด หน่วยงานภาครัฐ
บทเรียนรู้จากเวียดนาม สู่การปฏิรูปราชการไทย

บทเรียนรู้ความสำเร็จของประเทศเวียดนามในการปฏิรูประบบราชการ ทำให้ประเทศเวียดนามสามารถยกระดับการพัฒนาประเทศ ทั้งความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การลงทุน และการแข่งขันกับนานาประเทศ และสามารถลดผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงและการเผชิญกับปัญหาท้าทายใหม่ๆ ได้ ทั้งนี้เมื่อได้ถอดบทเรียนจากการปฏิรูประบบราชการเวียดนาม ชี้ให้เห็นว่า เวียดนามมีความกล้าที่จะปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐ เพื่อลดขนาดรัฐให้เล็กลง แต่มีพลังมากขึ้น โดยมีบทเรียนรู้ใน 3 ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง การดำเนินนโยบายลดขนาดรัฐให้เล็กลง กระทำโดยการยุบหรือควบรวมกระทรวงที่มีภารกิจซ้ำซ้อนหรือมีงานใกล้เคียงกัน โดยจะลดหน่วยงานรัฐลงร้อยละ 15-20 ภายใน 5 ปี รวมทั้งลดตำแหน่งข้าราชการและบุคลากรภาครัฐลงร้อยละ 20 และปรับบทบาทหน้าที่ของภาครัฐใหม่คล่องตัว

ตัวอย่างการปฏิรูปสถาบันอุดมศึกษาของรัฐลงร้อยละ 20 โดยทำการควบรวมมหาวิทยาลัยของรัฐที่ตั้งอยู่ในจังหวัดเดียวกันให้เหลือเพียง 1 แห่ง ทำให้ปัจจุบันสถาบันอุดมศึกษาในเวียดนามลดลงจากเดิมจำนวน 291 แห่ง คงเหลือเพียง 228 แห่ง

ประเด็นที่สอง การดำเนินนนโยบายปฏิรูปหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ลดลงหรือเหลือน้อยลง โดยทำการยุบหรือควบรวมหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรวมถึงการยกเลิกระดับ “อำเภอ” และปรับโครงสร้างการปกครองให้เหลือเพียง 2 ระดับ เพื่อแก้ปัญหาความซ้ำซ้อน ได้แก่ ระดับจังหวัด (Province Lovel) และนคร หรือเมืองที่ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง จำนวน 27 จังหวัด และ 7 เมืองใหญ่ กับระดับตำบล หรือชุมชน (Commune Level) ประกอบด้วย ตำบลชนบท แขวงเขตเมือง และเขตพิเศษ (Special Zone) ปัจจุบันมีประมาณ 3,300 แห่ง

ประเด็นที่สาม การจัดการคนในระบบราชการอย่างจริงจัง ซึ่งไม่ใช่ทำการปฏิรูปเฉพาะโครงสร้างอำนาจรัฐเท่านั้น แต่ทำการปฏิรูปให้ลงลึกถึงการปฏิรูปคุณภาพคนในระบบราชการให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ และมีความโปร่งใส รวมทั้งการใช้ระบบคุณภาพ (Merit System) ให้มากขึ้น

โดยข้าราชการเวียดนามที่ไม่มีประสิทธิภาพต้องถูกตัดออกจากระบบ พร้อมทั้งจัดให้มีระบบการฝึกอบรมและพัฒนาศักยภาพข้าราชการหรือบุคลากรภาครัฐอย่างต่อเนื่อง

ประเด็นที่สี่ ผลักดันให้มีการใช้เทคโนโลยีในระบบราชการเพื่อให้บริการประชาชนผ่านระบบออนไลน์ เพื่อลดขั้นตอนราชการและลดต้นทุน โดยเฉพาะการจัดการข้อมูลทางราชการ การติดต่อราชการ ผ่านระบบออนไลน์อย่างโปร่งใส

โดยสรุปผลลัพธ์จากการที่ประเทศเวียดนามปฏิรูประบบราชการทำให้เห็นว่าสามารถปรับโครงสร้างอำนาจรัฐ โดยลดหรือควบรวมหน่วยงานภาครัฐที่ซ้ำซ้อนลงร้อยละ 20 ลดจำนวนท้องถิ่น ยกเลิกระดับอำนาจ

มีผลทำให้สามารถลดจำนวนข้าราชการลงไปประมาณ 145,000 คน จากจำนวนข้าราชการเดิมประมาณ 2,000,000 คน

กล่าวสำหรับประเทศไทย ประเด็นที่กล่าวถึงเหล่านี้ ดูเหมือนจะคาราคาซังอยู่ในระบบราชการไทย โดยไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด แม้ว่าจะมีความพยายามที่จะปฏิรูประบบราชการไทยหลายต่อหลายครั้ง แต่ก็มักกระทำกันเพียงผิวเผิน โดยที่ระบบโครงสร้างอำนาจราชการยังไม่เคยเปลี่ยน แต่ยิ่งกลับทำให้ระบบราชการไทยแข็งแกร่งมากขึ้น ดังเช่น

ประการแรก สิ่งที่ปรากฏในการปฏิรูประบบราชการไทย มักจะมีการตั้งหน่วยงานใหม่ หรือเปลี่ยนชื่อกระทรวง คิดแยกกระทรวง หรือตั้งกระทรวงขึ้นมาใหม่

ประการที่สอง โครงสร้างระบบราชการไทย มีหน่วยงานที่ทำงานซ้ำซ้อนจำนวนมาก และมีจำนวนหน่วยงานมากเกินไป โดยเฉพาะภารกิจหน้าที่ที่ซ้ำซ้อนกันระหว่างกระทรวงและกรมหลายหน่วย ทั้งในระดับนโยบายและระดับพื้นที่ รวมทั้งงานที่ซ้ำกับงานของหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานของส่วนกลาง ที่ไปมีที่ตั้งอยู่ในระดับจังหวัด อำเภอ และท้องถิ่น

ประการที่สาม รัฐบาลไทยหลายยุค รวมทั้งรัฐบาลปัจจุบัน เราจะเห็นว่าการวางแผนหรือการมีเป้าหมายในการลดหรือควบรวมหน่วยงานภาครัฐ ทั้งระดับกระทรวง กรม และระบบราชการส่วนภูมิภาค และการลดหรือควบรวมจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็ยังไม่มีแผนและเป้าหมายที่ชัดเจน จึงทำให้ยังคงมีอัตราข้าราชการที่เป็นกำลังคนในระบบราชการทั้งหมด ประมาณ 2,000,000 คน (สองล้านคน)

ส่วนข้าราชการและบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท ยังคงมีจำนวนประมาณ 280,000 คน (สองแสนแปดหมื่นคน) โดยไม่ค่อยมีการเปลี่ยนแปลง

โดยที่รัฐต้องจ่ายเป็นเงินเดือนค่าจ้างต่อปี ประมาณ 7 แสนล้านบาท จ่ายเป็นสวัสดิการและบำนาญ ประมาณ 5.5 แสนล้านบาท รวมแล้วรัฐต้องจ่ายงบประมาณเป็นเงินให้กับข้าราชการและบุคลากรภาครัฐ ประมาณ 1.2-1.6 ล้านล้านบาทต่อปี

การปฏิรูประบบราชการไทย แม้อาจจะกล่าวอ้างกันว่าได้ทำการปฏิรูปมาบ้างแล้วในประเด็นต่างๆ เพื่อทำให้ดูว่าระบบราชการไทยทันสมัยขึ้นก็ตาม แต่เราไม่เคยปรับโครงสร้างโดยยุบหรือควบรวมหน่วยงานที่ซ้ำซ้อน หรือยุบหรือควบรวมมหาวิทยาลัยในจังหวัดเดียวกัน หรือยุบหรือควบรวมหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เมื่อถอดบทเรียนรู้จากประเทศเวียดนามมาเป็นบทสะท้อนเพื่อประยุกต์ใช้วางแผนในการปฏิรูประบบราชการไทยอย่างจริงจัง จึงมีข้อเสนอดังต่อไปนี้

ประการแรก การปฏิรูประบบราชการไทยต้องให้ผู้นำทางการเมืองหรือหัวหน้ารัฐบาล ต้องนำการปฏิรูป ต้องประกาศเป็นเรือธงว่าจะดำเนินการวางแผนปฏิรูประบบราชการเป็นขั้นเป็นตอนอย่างไร มีเป้าหมายทั้งการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐ ลดขนาดระบบราชการ จะยุบหรือทำการควบรวมหน่วยงานที่ซ้ำซ้อนภายในกี่ปี ต้องมีความชัดเจน

บทเรียนกรณีเวียดนามสะท้อนว่า การปฏิรูประบบราชการเกิดขึ้นได้เพราะ “ผู้นำทางการเมืองมีความชัดเจน” ว่าจะมีวาระแห่งชาติการปฏิรูประบบราชการเพื่อการพัฒนาประเทศ โดยทำการศึกษาค้นคว้าหาแนวทางและผลักดันอย่างต่อเนื่อง และเห็นว่าภายใน 3-5 ปี การปฏิรูประบบราชการเวียดนามจึงประสบผลสำเร็จได้

ประการที่สอง เมื่อผู้นำรัฐบาลประกาศเป้าหมายที่ชัดเจนแล้ว จะต้องมีความกล้าตัดสินใจ “ลดขนาดรัฐ” หรือลดขนาดระบบราชการ โดยจะต้องทำการศึกษาเพื่อการยุบหรือควบรวมหน่วยงานราชการที่มีความซ้ำซ้อนงานกัน หรือมีภารกิจลักษณะงานที่ทำเหมือนๆ กัน ควบรวมเข้าด้วยกัน โดยเฉพาะหน่วยงานในระดับกรม และกองของกระทรวง กรมต่างๆ ที่มีลักษณะงานไปซ้ำซ้อนกันจะต้องยุบหรือควบรวมหน่วยงานนั้น หรือปรับบทบาทหน่วยงานในระดับภูมิภาค ระดับจังหวัด และอำเภอ ที่ไม่มีความจำเป็นต้องทำภารกิจนั้นๆ ก็จะต้องดำเนินการยุบหรือปรับเปลี่ยน

ประการที่สาม ดำเนินการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรื้อระบบโครงสร้าง ให้เหลือน้อยลง โดยทำการควบรวมหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่พื้นที่ติดกัน หรืออยู่ในตำบลเดียวกัน ให้เหลือเพียงหนึ่งหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

ทั้งนี้เพราะ อปท. แต่ละประเภทยังมีความเหลื่อมล้ำกันอยู่มาก ทั้งประชากรและรายได้ ดังเช่นองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มีจำนวนประมาณ 5,300 แห่ง ในจำนวนนี้มีความแตกต่างกันทั้งประชากรและรายได้ เช่นเดียวกัน เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และโดยเฉพาะเทศบาลตำบล ก็มีความเหลื่อมล้ำกันอยู่มากเช่นกัน หากทำการปฏิรูประบบ อปท. โดยใช้เกณฑ์ประชากรและเกณฑ์รายได้ จะทำให้ อปท. ที่มีอยู่กว่า 7,800 แห่ง ก็จะลดเหลือประมาณกว่า 5,000 แห่ง

ทั้งหลายทั้งปวงนี้ โมเดล (Model) บทเรียนรู้การปฏิรูปเวียดนาม มีความชัดเจนว่า ผู้นำรัฐบาลมีความกล้าที่จะยุบ หรือควบรวม หน่วยงานของรัฐ ที่มีภารกิจซ้ำซ้อนกัน และกล้าที่จะยุบ หรือควบรวมหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งยุบ หรือควบรวมมหาวิทยาลัยในจังหวัดเดียวกัน จะทำให้การปฏิรูประบบราชการไทย ลดความซ้ำซ้อนในเชิงภารกิจ อัตรากำลังคน ลดต้นทุนในเชิงงบประมาณ ระบบราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นมีความเหมาะสม และในที่สุดต้องกระจายอำนาจภารกิจให้แก่ท้องถิ่น

เพื่อแบ่งเบาภารกิจรัฐบาล พร้อมพัฒนาคุณภาพคนในระบบราชการ และคนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีประสิทธิภาพ และมีความโปร่งใส ปราศจากการทุจริตคอร์รัปชั่น ทำให้ระบบราชการตอบโจทย์เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างแท้จริง

ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม
ผู้อำนวยการสำนักส่งเสริมการเมืองภาคพลเมือง สถาบันพระปกเกล้า