หมายเหตุ – เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา กระทรวงการต่างประเทศได้จัดบรรยายสรุปเรื่อง “แง่มุมทางกฎหมาย กรณีบันทึกความเข้าใจ (MOU) พ.ศ.2544 ระหว่างไทย-กัมพูชา” โดยอธิบดีและรองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เกี่ยวกับภูมิหลังและข้อเท็จจริงของ MOU 2544 กฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง และการดำเนินการขั้นต่อไปของไทย โดยมีสื่อมวลชน นักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญรวมถึงผู้ปฏิบัติงานร่วมรับฟังให้ข้อมูล และแลกเปลี่ยนความเห็น ที่กระทรวงการต่างประเทศ เมื่อเร็วๆ นี้ มติชน สรุปรายละเอียดและสาระสำคัญดังนี้
⦁ภูมิหลังข้อพิพาทและสาระสำคัญของ MOU 2544
การจัดทำบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือที่เรียกกันติดปากว่า MOU 2544 มีขึ้นหลังจากที่กัมพูชาได้ประกาศพื้นที่ไหล่ทวีปในปี พ.ศ.2515 ซึ่งไทยเห็นว่าการประกาศพื้นที่ไหล่ทวีปดังกล่าวของกัมพูชาดังกล่าวนั้นไม่ถูกต้องตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้ในปี พ.ศ.2516 จึงได้มีพระบรมราชโองการประกาศกำหนดเขตไหล่ทวีปของประเทศไทยด้านอ่าวไทย ลงวันที่ 18 พฤษภาคม 2516
กรมสนธิสัญญาและกฎหมายยืนยันว่า MOU 2544 ไม่ได้ทำให้ไทยเสียเกาะกูด เพราะอำนาจอธิปไตยของไทยเหนือเกาะกูดได้รับการรับรองตามสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ค.ศ.1907 ที่มีการระบุว่า เกาะกูดเป็นของสยามอย่างชัดเจน ดังนั้นก็ต้องมีทะเลอาณาเขตของตนเองด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ดี เนื่องจากมีข้อพิพาทของเส้นที่ฝ่ายไทยและกัมพูชาลากขึ้นซึ่งไม่ตรงกัน จึงมีการแก้ไขปัญหาโดยสันติวิธีด้วยการจัดทำ MOU 2544 ขึ้น
MOU 2544 มีสถานะเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศ แม้จะใช้ชื่อเรียกว่า บันทึกความเข้าใจ (MOU) ก็ตามที โดยเป็นกรอบความตกลงเพื่อให้ทั้งสองประเทศไปเจรจากันต่อ ไม่ใช่การยอมรับเส้นเขตแดนของอีกฝ่าย ขณะที่เส้นที่ปรากฏตามแผนที่แนบท้ายก็ยังถือเป็นประเด็นที่เป็นที่โต้แย้ง ไม่ได้มีฝ่ายใดยอมรับเส้นไหล่ทวีปที่อีกฝ่ายหนึ่งประกาศ แต่เป็นเพียงการขีดเส้นที่แต่ละฝ่ายอ้างสิทธิว่าเป็นเช่นไร โดยแผนที่แนบท้ายในลักษณะนี้เป็นแนวปฏิบัติพื้นฐานในการทำเอกสารประกอบการเจรจาเกี่ยวกับพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน
MOU 2544 มีความยาว 2 หน้า และมีเนื้อหารวมกัน 5 ข้อ เป็นความตกลงว่าทั้งสองประเทศมีพันธกรณีที่จะต้องไปเจรจากันใน 2 เรื่อง ประการแรกคือการกำหนดเขตทางทะเลเหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ซึ่งทั้งสองประเทศมีความเห็นไม่ตรงกัน และประการที่สองคือการหารือเกี่ยวกับพื้นที่พัฒนาร่วมเพื่อแสวงหาทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ดังกล่าว ซึ่งถึงแม้จะยังไม่มีการสำรวจใดๆ แต่มีความเป็นไปได้ในทางเทคนิคที่น่าจะมีทรัพยากรอยู่ในพื้นที่ค่อนข้างสูง ประเด็นสำคัญคือภายใต้ MOU นี้ได้กำหนดให้ต้องมีการดำเนินการทั้ง 2 ประการข้างต้นไปพร้อมๆ โดยไม่สามารถแยกออกจากกันได้
อย่างไรก็ดี ในช่วงที่ผ่านมา ตลอดระยะเวลา 25 ปี ไทยและกัมพูชามีการเจรจาภายใต้ MOU 2544 เพียง 5 ครั้ง และยังมีการประชุมของคณะกรรมการร่วมทางเทคนิค (JTC) เกิดขึ้นหลายครั้ง แต่การเจรจาไม่มีความคืบหน้าใดๆ มากนัก เพราะกัมพูชามุ่งเน้นเพียงการพัฒนาพื้นที่เพื่อนำเอาทรัพยากรที่คาดว่าจะมีอยู่ในบริเวณอ่าวไทยขึ้นมาใช้ โดยไม่หารือกับไทยในเรื่องการแบ่งเขตแดน ซึ่งไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของ MOU 2544
กระทรวงการต่างประเทศระบุว่า การเจรจาใดๆ ต้องอาศัยความจริงใจและความสุจริตใจของคู่เจรจา บวกกับบรรยากาศของความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศ แต่ในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา ความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชามีขึ้นมีลงอยู่โดยตลอด ทำให้รัฐบาลสั่งให้ทำการศึกษาว่าควรจะยกเลิก MOU 2544 หรือไม่ กระทั่งมีการประกาศตัดสินใจยกเลิก MOU ฉบับนี้ในที่สุด
กระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่า การยกเลิก MOU 2544 ไม่ส่งผลกระทบใดๆ กับเส้นไหล่ทวีปที่ทั้งสองฝ่ายประกาศไว้ก่อนหน้านี้ และไม่ได้ทำให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดสามารถเข้าไปดำเนินการใดๆ ในพื้นที่ที่ทั้งสองฝ่ายอ้างสิทธิได้ เส้นที่ทั้งสองประเทศอ้างสิทธิซึ่งไม่สอดคล้องกันยังคงอยู่ตามเดิม
⦁การดำเนินการบอกเลิก MOU 2544
ในส่วนของไทยหากมีการนำเรื่องการยกเลิก MOU 2544 เข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบแล้ว หากยังไม่แน่ใจก็สามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้ เมื่อผ่านขั้นตอนภายในเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ก็ทำการแจ้งให้ฝ่ายกัมพูชาทราบต่อไป
อย่างไรก็ดี ในการเดินทางไปร่วมประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน-สหภาพยุโรปที่บรูไนเมื่อสัปดาห์ก่อน นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ได้หารือทวิภาคีกับนายปรัก สุคน รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศกัมพูชา และได้แจ้งให้ฝ่ายกัมพูชาทราบว่า ไทยกำลังอยู่ในกระบวนการยกเลิก MOU 2544 และจะมีหนังสือแจ้งกัมพูชาอย่างเป็นทางการหลังมีมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าวต่อไป
การแจ้งด้วยวาจาดังกล่าวของนายสีหศักดิ์ถือเป็นการแสดงท่าทีของไทยอย่างเป็นทางการตามกฎหมายระหว่างประเทศ ส่วนการทำให้การยกเลิกมีผลสมบูรณ์ก็จะต้องมีการแจ้งเรื่องอย่างเป็นทางการให้กัมพูชาต่อไป
ต่อคำถามที่ว่า การแจ้งยกเลิกฝ่ายเดียวของไทยนั้นสามารถทำได้หรือไม่ มีการหยิบยกอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา (VCLT) ขึ้นมาประกอบการอธิบาย ในส่วนของการยกเลิกสนธิสัญญาทำได้ใน 6 กรณี ซึ่งไม่จำเป็นต้องเข้าข่ายทั้งหมด แต่ก็มีข้อที่น่าสนใจคือ ข้อ 56 บอกเลิกหรือถอนตัวฝ่ายเดียว และข้อ 61 การปฏิบัติตามสนธิสัญญาอันพ้นวิสัย หรืออธิบายให้เข้าใจง่ายๆ คือข้อตกลงไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ในทางปฏิบัติ ขณะที่การแจ้งบอกเลิกก็ไม่จำเป็นต้องระบุพื้นฐานทางกฎหมายที่ใช้ในการบอกเลิกแต่อย่างใด
กระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่า การยกเลิกฝ่ายเดียวเป็นสิทธิที่สามารถทำได้ แม้แต่ในกรณีที่ทั้งสองประเทศจะไม่ได้เป็นภาคี VCLT เพราะหลักการสำคัญในเรื่องของการยกเลิกสนธิสัญญาหลายข้อถือเป็นกฎหมายจารีตประเพณี ซึ่งผูกพันกับรัฐต่างๆ แม้จะไม่ได้เป็นภาคีก็ตาม
⦁จะใช้อะไรเป็นกรอบในการเจรจาต่อไป
สาเหตุสำคัญที่ไทยเห็นว่าการยกเลิก MOU 2544 จะไม่กระทบต่อการเจรจาพื้นที่ไหล่ทวีปและพื้นที่พัฒนาร่วมในอ่าวไทย คือการที่กัมพูชาได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (UNCLOS) เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2569 และมีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการใน 30 วันหลังจากนั้น คือวันที่ 8 มีนาคมที่ผ่านมา ขณะที่ไทยเป็นภาคีของ UNCLOS ตั้งแต่วันที่ 15 พฤษภาคม 2554
UNCLOS เปรียบได้กับธรรมนูญของทะเลโลก ซึ่งมีมากถึง 320 มาตรา และ 9 ภาคผนวก แบ่งเป็น 17 ภาค ซึ่งมีทั้งข้อกฎหมายและการกำหนดกระบวนการในทางปฏิบัติเพื่อแก้ไขข้อพิพาทของรัฐภาคี ที่รวมถึงการกำหนดให้การแก้ไขปัญหาของประเทศที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกันต้องแก้ไขปัญหาด้วยการเจรจาหารือ ที่สำคัญขณะนี้ทั้งไทยและกัมพูชาเป็นภาคีของ UNCLOS แล้ว หลังจากมีการยกเลิก MOU 2544 ไทยและกัมพูชาจึงสามารถเจรจาทวิภาคีเพื่อแก้ไขปัญหาที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลระหว่างกันโดยใช้ UNCLOS เป็นกรอบในการหารือต่อไปได้ และระหว่างที่ทั้งสองฝ่ายยังไม่สามารถตกลงกันได้ UNCLOS ห้ามมิให้มีการดำเนินการฝ่ายเดียวหรือทำการดึงเอาทรัพยากรในพื้นที่ที่ยังมีข้อพิพาทมาใช้
สำหรับการเจรจากับกัมพูชาในการแบ่งเขตทางทะเลโดยใช้ UNCLOS จะเกี่ยวข้องกับ 3 ข้อในอนุสัญญาดังกล่าว ประกอบด้วย ข้อ 15 ทะเลอาณาเขต ข้อ 74 เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) และข้อ 83 ไหล่ทวีป
หลักการพื้นฐานของ UNCLOS กำหนดให้รัฐต่างๆ ต้องไปเจรจากันก่อนเพื่อหาทางตกลงกันเองเสียก่อน โดยในข้อ 15 เรื่องทะเลอาณาเขต ระบุให้ใช้เส้นมัธยะหรือเส้นกึ่งกลางเป็นหลักก่อน แต่ก็สามารถปรับได้หากมีสถานการณ์พิเศษหรือสิทธิทางประวัติศาสตร์มาประกอบ ส่วนในข้อที่ 74 เขตเศรษฐกิจจำเพาะ และข้อ 83 ไหล่ทวีป เน้นไปที่การบรรลุผลอันเที่ยงธรรม (equitable solution) อย่างไรก็ดี หากไม่สามารถหาข้อตกลงกันได้ในระยะเวลาอันควรก็ต้องใช้กระบวนการระงับข้อพิพาทตามที่กำหนด ตั้งแต่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) อนุญาโตตุลาการ (Arbitration) การไกล่เกลี่ย (Conciliation) หรือการเจรจาเพิ่มเติม
ขณะเดียวกัน รัฐภาคี UNCLOS ก็สามารถที่จะแจ้งไม่ยอมรับอำนาจศาลใดๆ ที่ถูกระบุไว้ให้เข้ามาแก้ไขข้อพิพาทที่ไม่อาจหาข้อตกลงกันได้ด้วยเช่นกัน ซึ่งทั้งไทยและกัมพูชาก็ได้แจ้งไม่รับอำนาจศาลมาตั้งแต่ต้น ขณะที่ข้อพิพาทใน UNCLOS ทั้งหมดก็ไม่สามารถนำเข้าสู่กลไกอนุญาโตตุลาการได้โดยอัตโนมัติ ซึ่งรวมถึงการจัดการทรัพยากรใน EEZ และยังมีการเปิดโอกาสให้รัฐประกาศยกเว้นไม่ยอมรับข้อพิพาทในเรื่องการกำหนดเขตทางทะเลอีกด้วย
ขณะที่ส่วนของ “การไกล่เกลี่ย” จะมีการดำเนินการแบบ “ภาคบังคับ” ได้ ซึ่งหมายถึงคู่กรณีสามารถยื่นเรื่องให้ตั้ง “คณะกรรมาธิการไกล่เกลี่ย” พิจารณาเรื่องแม้อีกฝ่ายจะไม่ยินยอม โดย กมธ.จะเสนอข้อแนะนำหรือแนวทางแก้ไข แต่ผลลัพธ์ของข้อเสนอดังกล่าวไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายหรือบังคับให้ต้องยอมรับผลแต่อย่างใด
หากพิจารณาจากข้อมูลข้างต้นจะเห็นถึงข้อดีของการที่ทั้งไทยและกัมพูชาจะหันมาเจรจากันโดยใช้ธรรมนูญทางทะเลโลกอย่าง UNCLOS เป็นกรอบกฎหมายหลัก
กระทรวงการต่างประเทศย้ำว่าการตัดสินใจยกเลิก MOU 2544 ถือเป็นนโยบายของรัฐบาล ตลอดเวลาที่ผ่านมา กรมสนธิสัญญาและกฎหมายได้ทำการเตรียมท่าที ติดตามศึกษาพัฒนาการที่เกี่ยวเนื่องตลอด 25 ปีที่่ผ่านมาอยู่ตลอด ทั้งยังมีการจ้างที่ปรึกษาซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับการทำคดีต่างๆ ในอดีต โดยหลังจากคณะรัฐมนตรีมีมติยกเลิก MOU 2544 ซึ่งคาดว่าน่าจะนำเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในเร็วๆ นี้ ก็จะมีการตั้งคณะทำงานขึ้นอีกหลายชุด ทั้งในเรื่องของการเจรจากับฝ่ายกัมพูชา และการสื่อสารกับสาธารณชน พร้อมกับย้ำว่า สิ่งที่กำลังดำเนินการคือการยกเลิก MOU 2544 แต่ไม่ได้ยกเลิกการเจรจากับกัมพูชา เพียงแต่ย้ายมาเจรจากันภายใต้กฎหมายสากลอย่าง UNCLOS เท่านั้น
ขณะเดียวกันกระทรวงการต่างประเทศยังย้ำด้วยว่า ในส่วนของการเจรจาเขตแดนทางบกภายใต้ คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม (เจบีซี) ไทย-กัมพูชา ที่กัมพูชาพยายามบอกให้ไทยเร่งประชุมนั้น ในความเป็นจริงไม่ได้มีการยื้อเวลาหรือล่าช้า เนื่องจากไทยเพิ่งมีรัฐบาลใหม่ ขณะนี้ยังอยู่ในกระบวนการเสนอชื่อผู้ที่จะขึ้นมาดำรงตำแหน่ง ซึ่งที่ยังไม่แล้วเสร็จ จึงต้องรอให้กระบวนการภายในดังกล่าวเสร็จสิ้นก่อนจึงจะดำเนินการขั้นต่อไปได้
