ชนวนขัดแย้งแก้ร่างรธน.
ที่มาของสสร.จะไปทางไหน
หมายเหตุ – ความเห็นและข้อเสนอแนะของนักวิชาการ กรณีปมร้อนการยื่นร่าง “แก้ไขรัฐธรรมนูญ” ของพรรคภูมิใจไทย “รัฐบาล” กับพรรคประชาชน “ฝ่ายค้าน” โดยเฉพาะข้อถกเถียงของที่มาสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.)
รศ.ตรีเนตร สาระพงษ์
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
ความขัดแย้งระหว่างพรรคประชาชนกับพรรคภูมิใจไทยเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในช่วงเวลานี้ ถูกนำเสนอราวกับเป็นข้อพิพาทเรื่องสัดส่วนของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ว่า ควรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือควรมีส่วนที่มาจากการสรรหา นี่ไม่ใช่ข้อถกเถียงเรื่องจำนวนคน หากแต่เป็นข้อถกเถียงเรื่องอำนาจในการกำหนดอนาคตประเทศว่าใครควรเป็นเจ้าของอำนาจในการออกแบบกติกาสูงสุดของประเทศ ระหว่างประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย กับกลไกทางการเมืองที่ถูกสร้างขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับเดิม
แน่นอนว่าอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Constituent Power) ซึ่งเป็นอำนาจดั้งเดิมของประชาชน ขณะที่รัฐสภา ศาล หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ เป็นเพียงอำนาจที่ถูกสถาปนาขึ้น (Constituted Power) จากรัฐธรรมนูญอีกทอดหนึ่ง ดังนั้น ในทางหลักการแบบฝรั่งเศสผู้สร้างรัฐธรรมนูญกับผู้ถูกสร้างโดยรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่บุคคลหรือองค์กรเดียวกัน
หลายปีที่ผ่านมาเราอาจเถียงกันมากเกินไปว่าจะแก้รัฐธรรมนูญมาตราใด แต่เถียงกันน้อยเกินไปว่ารัฐธรรมนูญฉบับนั้นกำลังออกแบบอำนาจให้กับใคร เพราะรัฐธรรมนูญไม่ใช่เพียงกฎหมายสูงสุด หากแต่เป็นพิมพ์เขียวของโครงสร้างอำนาจทั้งระบบ เป็นเอกสารที่กำหนดว่าใครเป็นผู้แต่งตั้ง ใครเป็นผู้ตรวจสอบ ใครเป็นผู้ยับยั้ง และใครเป็นผู้คุมกุญแจของระบบการเมือง
ดังนั้น ข้อถกเถียงเรื่อง “ส.ส.ร.สีน้ำเงิน” จึงไม่ใช่เรื่องสี แต่เป็นเรื่องของการพยายามเป็นสถาปนิกของระบอบการเมือง เพราะคนที่ออกแบบสถาปัตยกรรมอำนาจ ย่อมมีอิทธิพลต่อรูปทรงของอำนาจในอนาคต และหากผู้ออกแบบกับผู้ได้ประโยชน์เป็นกลุ่มเดียวกัน สังคมย่อมมีสิทธิตั้งคำถามว่า บ้านหลังใหม่ที่กำลังสร้างขึ้นนั้นถูกออกแบบเพื่อประชาชน หรือถูกออกแบบเพื่อให้เจ้าของบ้านบางกลุ่มที่ถือกุญแจไว้เพียงผู้เดียว
ปรากฏการณ์แบบไทยๆ จึงเกิด “ทฤษฎีผู้เล่นที่มีอำนาจยับยั้ง” กล่าวคือ ปัญหาของประเทศไทยอาจไม่ได้อยู่ที่ใครชนะการเลือกตั้ง แต่อยู่ที่มีผู้เล่นจำนวนมากที่สามารถยับยั้งการเปลี่ยนแปลงได้ แม้รัฐบาลจะมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม จึงทำให้การเมืองไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเต็มไปด้วยปรากฏการณ์วิปริต เรามีรัฐบาลที่มีเสียงข้างมาก แต่ไม่มีเสถียรภาพ เรามีพรรคการเมืองที่ชนะเลือกตั้ง แต่ไม่สามารถกำหนดทิศทางประเทศได้อย่างเต็มที่ เรามีประชาชนที่ต้องการเห็นการเปลี่ยนแปลง แต่กลับติดอยู่ในวงจรของเงื่อนไขทางกฎหมายและกลไกทางสถาบันที่ซับซ้อน
หากมองจากมุมนี้ การชิงยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคภูมิใจไทยจึงไม่ใช่เพียงการเสนอแนวทางแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการเสนอแนวทางจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับต่อไปบนพื้นฐานของความได้เปรียบของสีน้ำเงินทั้งสภาบนและสภาล่าง โดยมีองค์กรอิสระที่เป็นเกราะกำบัง
ข้อเสนอที่ให้ ส.ส.ร.มาจากระบบจัดสรรและการคัดเลือกบางส่วนอาจถูกอธิบายว่าเป็นความพยายามสร้างความสมดุลระหว่างภาคการเมือง ภาควิชาชีพ และภาคสังคม แต่ในอีกด้านหนึ่งก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะถูกตั้งคำถามว่ากำลังเป็นการออกแบบกระบวนการเพื่อให้กลุ่มอำนาจเดิมยังคงมีอิทธิพลเหนือการร่างกติกาใหม่หรือไม่ นี่คือที่มาของคำว่า “ส.ส.ร.สีน้ำเงิน” แน่นอนว่าเมื่อรากฐานล็อกสเปกเช่นนี้ ดอกผลก็ผูกขาดแน่นอน
ภาพในช่วงห้าปีข้างหน้า วุฒิสภาจะมีบทบาทสำคัญในการให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่องค์กรอิสระและองค์กรตุลาการจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นๆ อีกหลายตำแหน่ง นี่จึงอาจกล่าวได้ว่าสิ่งที่กำลังแข่งขันกันอยู่ในปัจจุบันไม่ใช่เพียงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการแข่งขันเพื่อกำหนดผู้ตีความรัฐธรรมนูญ หรือผู้ชี้เป็นชี้ตายตั้งแต่การเลือกตั้ง การชี้เป็นชี้ตายว่าใครทุจริตคอร์รัปชั่นในอนาคตด้วย
การเมืองไทยจึงกำลังเผชิญความแตกต่างระหว่างการบริหารประเทศ กับการบริหารอำนาจ ซึ่งการบริหารประเทศมุ่งแก้ปัญหาเศรษฐกิจ ปากท้อง และคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่การบริหารอำนาจมุ่งจัดวางกลไกต่างๆ เพื่อให้ตนเองยังคงสามารถควบคุมเกมทางการเมืองได้ในระยะยาว และนี่คือสิ่งที่ไม่อาจเดินไปด้วยกันได้ และเป็นคนละเรื่องกันโดยสิ้นเชิงในเชิงอุดมการณ์ทางประชาธิปไตย
ยิ่งเมื่อพิจารณาปรากฏการณ์ที่หลายฝ่ายเรียกว่านิติสงคราม (Lawfare) หรือการใช้กลไกทางกฎหมายเป็นสนามต่อสู้ทางการเมือง ยิ่งทำให้เห็นว่าการเมืองไทยไม่ได้แข่งขันกันเฉพาะในคูหาเลือกตั้ง หากแต่แข่งขันกันในศาล องค์กรอิสระ และกระบวนการตรวจสอบทางกฎหมายด้วย
แน่นอนว่าในทางทฤษฎี การมีองค์กรอิสระเป็นสิ่งจำเป็นต่อการสร้างดุลยภาพของอำนาจรัฐ แต่ในอีกด้านหนึ่ง หากองค์กรอิสระถูกมองว่ามีความสัมพันธ์กับฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็จะถูกตั้งคำถามทันทีเพราะสถาบันที่อ้างตัวเองว่าทำงานเกี่ยวกับความยุติธรรมต้องวัดจากความเชื่อมั่นของผู้ที่อยู่ภายใต้อำนาจนั้นด้วย
ดังนั้น คำถามที่สังคมไทยควรถกเถียงอาจไม่ใช่ว่า ส.ส.ร.ควรมาจากการเลือกตั้งร้อยเปอร์เซ็นต์หรือไม่ แต่ควรถามว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญแบบใดที่จะทำให้ประชาชนเชื่อได้ว่า กติกาฉบับใหม่นั้นเป็นของทุกคน ไม่ใช่ของผู้ชนะทางการเมืองเพียงกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เพราะหากไม่สามารถตอบคำถามนี้ได้ ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 หรือฉบับที่ 30 ก็เป็นเพียงสัญญาสงบศึกชั่วคราวของชนชั้นนำ หรือเป็นเพียงพินัยกรรมทางการเมืองของผู้กำกับเกม ไม่ใช่การคืนอำนาจแก่ประชาชน ประเทศไทยก็อาจยังคงวนเวียนอยู่กับวงจรเดิม คือเริ่มต้นด้วยความหวัง จบลงด้วยความไม่ไว้วางใจ และกลับมาเรียกร้องรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้ง เราทำได้เพียงแค่เปลี่ยนหน้าตาของผู้คุมกติกาแต่ไม่เคยเปลี่ยนผู้ผูกขาดอำนาจได้เลย
ผศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว
อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา
ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญสูตรที่เป็นไปได้ สูตรแรกคือของพรรคภูมิใจไทย และมีโอกาสผ่านมากที่สุด สาเหตุเพราะเสียงสภาล่าง สภาสูงจะเป็นเอกภาพ ที่สำคัญคือรัฐธรรมนูญปี’60 เป็นรัฐธรรมนูญที่ปกป้องสถานะ ผลประโยชน์ของชนชั้นนำเอาไว้ มองว่าเกมนี้เป็นเกมแก้รัฐธรรมนูญพลัส เพื่อแก้รัฐธรรมนูญปี’60 ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ เชื่อว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งนี้โดยรวมจะรักษาอำนาจนี้เอาไว้ จึงเป็นการช่วงชิงการนำของพรรคภูมิใจไทย เพื่อรักษาอำนาจตรงนี้ ไว้ให้ชนชั้นนำสามารถรักษาสถานะของอำนาจเอาไว้ และเปิดทางพรรคภูมิใจไทยให้มีความมั่นคงในอำนาจ จึงกลายเป็นสูตรแรกที่จะประสบความสำเร็จ ส่วนสูตรอื่นๆ ของพรรคประชาชนหรือพรรคอื่นๆ ไม่มีทางจะสามารถแก้รัฐธรรมนูญได้ ณ เวลานี้
ส่วนการเลือก ส.ส.ร.โดยตรงนั้น ตามความเห็นของพรรคการเมืองอื่นๆ นั้น คงเป็นไปไม่ได้ถึงแม้ว่าพรรคประชาชนจะอ้างว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ขาดความมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ข้อวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มีการผูกโยงเอาไว้ว่า การได้มาของ ส.ส.ร.จะไม่สามารถเลือกตั้งได้โดยตรง จึงเป็นหลักอย่างหนึ่งที่ทำให้พรรคภูมิใจไทย และบรรดาพรรคร่วมใช้เป็นข้ออ้าง ที่จะไม่ให้มีการเลือกตั้งโดยตรง แต่ประสงค์ให้ผู้ต้องการเป็น ส.ส.ร.จะต้องสมัคร เพื่อให้สภาเป็นคนคัดเลือก แต่ต้องถามว่าสภาเสียงข้างมากเป็นของใคร ต้องยอมรับว่า ส.ส.ร.จะต้องมีความใกล้ชิดกับพรรครัฐบาล
การที่ ส.ส.ร.จะมาจากการเลือกตั้งครึ่งหนึ่ง ส่วนอีกครึ่งหนึ่งมาจากการสมัคร เรื่องนี้คงเป็นไปไม่ได้เพราะ ผมประเมินว่าพรรคภูมิใจไทยคงจะอ้างหลักการที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยมาแล้วว่า ส.ส.ร.จะไม่สามารถเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนได้ และยืนกระต่ายขาเดียวว่าการเลือกตั้ง ส.ส.ร.นั้นประชาชนจะต้องสมัครเข้ามา แล้วให้ ส.ส.เป็นคนเลือก
หลายคนมองการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ จะเป็นการผูกขาดเกี่ยวกับกติกา หลายพรรคการเมืองอยากให้มีการแก้ไข ผมมองว่าแก้ไขไม่ได้ เพราะเป็นเกมการเมืองผ่านความได้เปรียบของพรรครัฐบาลที่มีเสียงข้างมาก ข้ออ้างทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการ หรือพรรคฝ่ายค้าน ที่พยายามอ้างว่ารัฐธรรมนูญจะเกิดการผูกขาด ไม่สอดคล้องกับหลักการระบอบประชาธิปไตย แต่เกมการเมืองกติกาเป็นแบบนี้ และพรรคประชาชนก็ไม่สามารถไปแก้เกมกติกานี้ได้ เพราะมีเสียงข้างน้อย ดูไปแล้วการแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนี้เหมือนกับมีการล็อกไว้หมดแล้ว
เอาง่ายๆ หากร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ผ่านประชามติครั้งที่ 2 เท่ากับว่าทุกอย่างจะต้องกลับไปใช้รัฐธรรมนูญ ปี’60 เหมือนเดิม ทุกอย่างล้มหมด หากจะแก้ไขได้ก็ต้องไปว่ากันตามรายมาตรา ผมประเมินว่าพรรคภูมิใจไทยคงจะเดินหน้าต่อไปให้ถึงที่สุด และมองว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะเป็นการแก้ไขจุดอ่อนของชนชั้นนำ หากแก้ไม่ได้ก็กลับไปใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี’60 ถือว่าชนชั้นนำยังมีความได้เปรียบอยู่
การที่ลดเกณฑ์ ส.ว.เห็นชอบในวาระแรกเหลือเพียง 1 ใน 4 จากเดิมจะต้องใช้ 1 ใน 3 เห็นว่าเหมือนกับมีการประนีประนอมกับ ส.ว. แต่สาระสำคัญไม่ได้มีความหมาย เพราะ ส.ว.มีความใกล้ชิดกับรัฐบาลอยู่แล้ว เสียงเห็นชอบจะน้อยหรือไม่ มองไปแล้วไม่มีผล การที่เสนอ ส.ว.เห็นชอบ เพื่อแสดงให้เห็นว่ามีความยืดหยุ่นในบทบาทของ ส.ว. แต่ในความเป็นจริงไม่มีความหมายอะไรเลย
การคาดหวังรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ส่วนตัวคิดในโครงสร้างและเงื่อนไข ในการแก้ไขคงยากที่จะเปลี่ยนแปลงไปมากกว่านี้ นอกเสียจากจะประนีประนอมว่า จะทำอย่างไรให้ประชาชนมีประโยชน์บ้าง อาทิ เรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น หากมีการกระจายอำนาจก็จะเป็นช่องทางหนึ่ง ที่จะสามารถใช้กลไกของรัฐธรรมนูญ ทำให้การกระจายอำนาจให้ดีขึ้น อยากให้กลับไปเป็นเหมือนรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้น
หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดูแลประชาชนได้ดี ก็จะสามารถลดความตึงเครียดทางการเมืองได้ระดับหนึ่ง ผมหวังว่าหากดำเนินการในเรื่องนี้ได้ จะเป็นการประนีประนอมอย่างหนึ่ง ชนชั้นนำยังสามารถรักษาอำนาจไว้ได้ ประชาชนก็ยังอาศัยกลไกของการปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดูแลประชาชนได้ เช่น คุณภาพชีวิต คุณภาพสิ่งแวดล้อม เรื่องความมั่นคง เศรษฐกิจ เพราะโครงสร้างรัฐธรรมนูญเป็นแบบนี้ จึงทำได้แต่เพียงเท่านี้ ที่สำคัญพรรคประชาชนไม่มีเสียงข้างมาก ก็จะต้องดำเนินเกมแก้รัฐธรรมนูญแบบนี้ต่อไป
ถ้ามองในเรื่องของแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ผ่านมาจะเห็นว่ามีการดำเนินการไปตามระบบของข้าราชการ แต่ถ้าจะต้องแก้ไขให้เป็นรูปธรรมให้เกิดประโยชน์กับคนในท้องถิ่น อยากให้มองในเรื่องปัจจัยโครงสร้างพื้นฐาน ที่จะต้องกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นอย่างเต็มที่ แต่หากชนชั้นนำของไทยต้องการให้เป็นไปเหมือนเดิม เชื่อว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่คงไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปมาก
ถ้าพรรคภูมิใจไทยฉลาดและต้องการสร้างความยืดหยุ่น เพื่อปูทางไปสู่อนาคตทางการเมืองของตัวเอง ก็ควรจะยึดโยงกับการเมืองท้องถิ่น โดยการให้การเมืองท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้น อาทิ เมืองพัทยา กรุงเทพมหานคร ให้มีอำนาจในการดูแลตัวเองมากยิ่งขึ้น มีงบประมาณมากขึ้น จะสามารถดูแลประชาชนให้ดีขึ้นมาได้ระดับหนึ่ง และยังเป็นการลดความตึงเครียดทางการเมืองอีกด้วย
หากแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถดึงงบประมาณเพิ่มได้มากขึ้น จะเป็นการยืดหยุ่นทางการเมือง แทนที่ส่วนกลางจะกินรวบอย่างเดียว แต่เปิดทางให้ประชาชนและคนในท้องถิ่นมีการผ่อนคลายบ้าง เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับงบประมาณมากขึ้น จะส่งผลถึงการดูแลประชาชนได้ดีขึ้น ก็จะเป็นประโยชน์กับพรรคภูมิใจไทย
ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผมมองแล้วไม่มีทางเปลี่ยนแปลงไปมาก เพราะจะไปกระทบกับผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้นนำ นอกเสียจากผลักดันในเรื่องการกระจายอำนาจให้เพิ่มมากขึ้น เพื่อสร้างฐานรากประชาชนให้ดีขึ้น ลดความขัดแย้งทางการเมือง หรือเมื่อมีปัญหาแทนที่จะพุ่งตรงไปที่รัฐบาล แต่ยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับมือแทนได้
การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ถือว่าเป็นเกมการเมือง ที่พรรคภูมิใจไทยฉวยจังหวะได้อย่างรวดเร็ว โดยไม่ต้องอาศัยจังหวะสับขาหลอก ต้องยอมรับว่าพรรคภูมิใจไทยเก่งกว่าพรรคส้ม ที่สำคัญพรรคส้มจะแก้เกมอย่างไรก็ไม่สามารถทำได้ เพราะเสียงไม่พอ
