เรียนรู้จากเวียดนาม ปฏิรูปโครงสร้างรัฐ ทุบกระทรวง ยุบหัวเมือง และ “เออร์ลี่รีไทร์” เพื่อโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจยุคใหม่ ผ่านกลไกกฎหมายสำคัญอย่าง Decree 178 และ Decree 67 ที่ยอมควักเงินก้อนโตจ่าย “แพ็กเกจชวนจูงใจ” ในวันนี้ ลดแรงต้านและลดต้นทุนการบริหารในอีกหลายสิบปีข้างหน้า
การปฏิรูประบบราชการเป็นวาระที่รัฐบาลไทยหลายชุดพูดถึงมาโดยตลอด แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นมักจำกัดอยู่ที่การปรับโครงสร้างบางหน่วยงาน การนำเทคโนโลยีดิจิทัลเข้ามาใช้ หรือการลดขั้นตอนการให้บริการประชาชน ขณะที่คำถามใหญ่เรื่อง “ขนาดของภาครัฐควรเล็กลงหรือไม่” และ “ระบบราชการควรถูกออกแบบใหม่อย่างไร” แทบไม่เคยถูกแตะอย่างจริงจัง
ช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมา ประเด็นดังกล่าวกลับมาอยู่ในความสนใจอีกครั้ง หลังรัฐบาลส่งสัญญาณศึกษามาตรการเกษียณก่อนกำหนดและแนวทางปรับโครงสร้างกำลังคนภาครัฐ ท่ามกลางแรงกดดันจากภาระงบประมาณที่เพิ่มขึ้น สังคมสูงวัย และความจำเป็นในการยกระดับประสิทธิภาพของภาครัฐ
แต่หากมองออกไปนอกประเทศไทย จะพบว่ามีประเทศหนึ่งในอาเซียนที่ไม่ได้หยุดอยู่แค่การศึกษาแนวทาง หากเลือกเดินหน้าปรับโครงสร้างระบบราชการครั้งใหญ่ที่สุดในรอบหลายทศวรรษ และประเทศนั้นคือ “เวียดนาม”
หลายประเทศทั่วโลกกำลังเผชิญปัญหาการคลังจากสังคมสูงวัยและภาระงบประมาณที่เพิ่มขึ้น แต่รัฐบาลส่วนใหญ่มักเลือกวิธีที่ค่อยเป็นค่อยไปในการปรับลดรายจ่าย เนื่องจากการลดจำนวนข้าราชการหรือการยุบหน่วยงานรัฐมักเผชิญแรงต้านทั้งจากระบบราชการและการเมือง
เวียดนามกลับเลือกเส้นทางที่แตกต่าง แม้เศรษฐกิจยังเติบโตในระดับสูงเมื่อเทียบกับหลายประเทศในภูมิภาค รัฐบาลกลับประกาศแผนปรับโครงสร้างภาครัฐครั้งใหญ่ โดยตั้งเป้าลดขนาดองค์กรของรัฐ ควบรวมหน่วยงาน และลดจำนวนบุคลากรอย่างเป็นระบบ
การปฏิรูปครั้งนี้จึงไม่ใช่มาตรการรัดเข็มขัดเพื่อแก้ปัญหาการคลัง แต่เป็นการลงทุนเพื่อเพิ่ม “ประสิทธิภาพของรัฐ” โดยมีสมมติฐานว่า
รัฐที่เล็กลงแต่ตัดสินใจได้เร็วขึ้น จะช่วยให้เศรษฐกิจเติบโตได้ดีกว่ารัฐที่มีขั้นตอนซับซ้อน
สำหรับนักลงทุนต่างชาติ สิ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการลงทุนในเวียดนามตลอดหลายปีที่ผ่านมา ไม่ใช่เพียงต้นทุนแรงงานหรือโครงสร้างพื้นฐาน แต่คือความล่าช้าในการอนุมัติโครงการ การประสานงานระหว่างหน่วยงาน และกระบวนการทางปกครองที่มีหลายชั้น รัฐบาลจึงมองว่าการลดขั้นตอนเหล่านี้อาจสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจได้มากกว่าการอัดฉีดงบประมาณระยะสั้น
จุดเปลี่ยนหลังการปราบคอร์รัปชัน
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เวียดนามดำเนินการปราบปรามคอร์รัปชันอย่างเข้มข้น จนนำไปสู่การดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ระดับสูงและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจำนวนมาก แม้มาตรการดังกล่าวช่วยยกระดับธรรมาภิบาล แต่ก็ทำให้เกิดสิ่งที่นักวิเคราะห์เรียกว่า “ภาวะกลัวการตัดสินใจ”
เจ้าหน้าที่จำนวนไม่น้อยเลือกชะลอการอนุมัติโครงการเพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยง ส่งผลให้การลงทุนทั้งภาครัฐและเอกชนดำเนินไปอย่างล่าช้า กระทบต่อโครงการโครงสร้างพื้นฐาน การอนุมัติที่ดิน และการลงทุนจากต่างประเทศ
เมื่อ Tô Lâm ขึ้นมามีบทบาทนำในพรรคคอมมิวนิสต์เวียดนาม แนวทางจึงเปลี่ยนจากการมุ่งปราบคอร์รัปชันเพียงอย่างเดียว ไปสู่การปรับโครงสร้างระบบราชการทั้งระบบ ภายใต้แนวคิด
“กระชับ คล่องตัว เข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ”
รัฐบาลมองว่าการลดจำนวนหน่วยงานและลดลำดับชั้นการบังคับบัญชา จะทำให้การตัดสินใจรวดเร็วขึ้น ลดความซ้ำซ้อน และสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน
การรื้อรัฐด้วย “Early Retirement”
หลายคนอาจเข้าใจว่าการปฏิรูปของเวียดนาม คือ โครงการเกษียณก่อนกำหนดสำหรับข้าราชการ แต่ในความเป็นจริง Early Retirement เป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งของการปรับโครงสร้างครั้งใหญ่
รัฐบาลเริ่มจากการควบรวมกระทรวงหลายแห่ง เช่น
- การรวม ‘กระทรวงวางแผนและการลงทุน’ เข้ากับ ‘กระทรวงการคลัง’
- การรวม ‘กระทรวงคมนาคม’ เข้ากับ ‘กระทรวงก่อสร้าง’
- การรวม ‘กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม’ เข้ากับ ‘กระทรวงเกษตร’
ส่งผลให้จำนวนกระทรวงลดลงจากเดิม 18 กระทรวง เหลือ 14 กระทรวง
ในระดับพื้นที่อ้างอิงข้อมูลจาก PwC เวียดนามยกเลิกการปกครองระดับอำเภอ ซึ่งเป็นโครงสร้างที่ใช้มานานหลายทศวรรษ พร้อมควบรวมจังหวัดจาก 63 เหลือเพียง 34 จังหวัด และปรับลดจำนวนหน่วยปกครองระดับตำบลลงอย่างมาก การเปลี่ยนแปลงนี้มีเป้าหมายเพื่อลดขั้นตอนการบริหาร ลดต้นทุนของภาครัฐ และทำให้การสั่งการจากส่วนกลางถึงท้องถิ่นสั้นลง
เมื่อหน่วยงานถูกควบรวม ตำแหน่งจำนวนมากย่อมซ้ำซ้อน รัฐบาลจึงออกมาตรการเกษียณก่อนกำหนด พร้อมเงินชดเชยและสิทธิประโยชน์ เพื่อจูงใจให้ข้าราชการสมัครใจออกจากระบบ แทนการปลดออกโดยตรง วิธีการนี้ช่วยลดแรงต้านทางการเมืองและลดผลกระทบต่อขวัญกำลังใจของบุคลากรในภาครัฐได้
รัฐบาลเวียดนามไม่ได้เริ่มต้นด้วยคำถามที่ว่า
“จะลดข้าราชการอย่างไร?”
แต่เริ่มจากคำถามที่ว่า
“จะออกแบบโครงสร้างรัฐใหม่อย่างไร?”
เมื่อคำตอบ คือ การควบรวมกระทรวง ยุบหน่วยงาน ลดระดับการปกครอง และลดลำดับชั้นการบริหาร ตำแหน่งงานจำนวนมากจึงกลายเป็น “ตำแหน่งซ้ำซ้อน” โดยอัตโนมัติ
Early Retirement จึงถูกออกแบบขึ้นเพื่อทำให้การเปลี่ยนผ่านครั้งนี้เป็นไปอย่างราบรื่น
Decree 178/2024: กฎหมายที่รองรับการ “ลดคน” หลัง “ลดองค์กร”
พระราชกฤษฎีกา Decree 178/2024/NĐ-CP มีผลปลายปี 2024 เพื่อกำหนดมาตรการสำหรับเจ้าหน้าที่ ข้าราชการ และลูกจ้างภาครัฐที่ได้รับผลกระทบจากการจัดระเบียบองค์กรของรัฐ
สาระสำคัญ คือ รัฐบาลยอมรับว่าการควบรวมองค์กรจะทำให้มีบุคลากรเกินความจำเป็น และเลือกใช้มาตรการ “สมัครใจออก” แทนการเลิกจ้างแบบบีบบังคับ
ผู้ที่เข้าร่วมโครงการจะได้รับสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมนอกเหนือจากสิทธิประกันสังคมหรือบำนาญตามปกติ เช่น
- เงินชดเชยตามจำนวนปีที่ทำงาน
- เงินชดเชยสำหรับช่วงเวลาที่เกษียณก่อนอายุ
- สิทธิในการรับบำนาญก่อนกำหนดโดยไม่ถูกลดทอนสิทธิในบางกรณี
- เงินช่วยเหลือเพิ่มเติมสำหรับเจ้าหน้าที่ที่ได้รับผลกระทบจากการยุบหรือควบรวมหน่วยงาน
แนวคิดสำคัญ คือ รัฐยอมจ่ายเงินก้อนในวันนี้ เพื่อให้ต้นทุนการบริหารประเทศในอีกหลายสิบปีข้างหน้าลดลง
Decree 67/2025: เพิ่มแรงจูงใจให้คน “ตัดสินใจออก”
หลังจากเริ่มดำเนินการจริง รัฐบาลพบว่าบางหน่วยงานยังมีข้อจำกัดในการใช้มาตรการดังกล่าว จึงออก Decree 67/2025/NĐ-CP เพื่อแก้ไขและขยายสิทธิ
สาระสำคัญหลัก มีดังนี้
- ขยายกลุ่มผู้มีสิทธิ์เข้าร่วม
- เพิ่มความยืดหยุ่นให้แต่ละหน่วยงานในการจัดการกำลังคน
- ปรับปรุงหลักเกณฑ์การคำนวณสิทธิประโยชน์
- ลดข้อจำกัดด้านขั้นตอน เพื่อให้การลดกำลังคนทำได้รวดเร็วขึ้น
กล่าวอีกนัยหนึ่ง Decree 67 ไม่ได้เปลี่ยนเป้าหมายของนโยบาย แต่เป็นการทำให้ “เครื่องมือ” มีประสิทธิภาพมากขึ้น
แล้วเงินชดเชยคิดอย่างไร?
รายละเอียดการคำนวณค่อนข้างที่จะซับซ้อน เพราะขึ้นอยู่กับสถานะของผู้เข้าร่วม เช่น อายุราชการ อายุจริง และสิทธิในระบบบำนาญ แต่หลักๆ ประกอบไปด้วย 3 ส่วน
- สิทธิประโยชน์ตามระบบบำนาญ ที่ผู้มีสิทธิ์ได้รับอยู่แล้ว
- เงินชดเชยตามอายุงาน ซึ่งคิดจากจำนวนปีที่รับราชการ
- เงินชดเชยสำหรับการออกก่อนกำหนด เพื่อชดเชยรายได้ที่หายไปจากการเกษียณก่อนวัย
ในบางกรณี มูลค่ารวมของสิทธิประโยชน์อาจเทียบเท่ารายได้หลายปี จนสื่อเวียดนามเรียกว่าเป็น “แพ็กเกจชวนจูงใจ” มากกว่าการชดเชยธรรมดา
ทำไมรัฐบาลยอมจ่ายแพง?
คำถามที่น่าสนใจ คือ
หากเป้าหมายคือการประหยัดงบประมาณ เหตุใดรัฐบาลจึงยอมจ่ายเงินชดเชยจำนวนมาก?
คำตอบอยู่ในแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์เรื่อง ‘Transition Cost’
การปฏิรูปโครงสร้างขนาดใหญ่ย่อมมีต้นทุนในช่วงเปลี่ยนผ่าน ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายในการย้ายคน ปรับองค์กร หรือจ่ายเงินชดเชย หากรัฐไม่ยอมแบกรับต้นทุนดังกล่าว การปฏิรูปอาจเผชิญแรงต้านจนไม่สามารถเดินหน้าต่อได้ กล่าวอีกแบบหนึ่งคือ เงินชดเชยไม่ใช่ “ค่าใช้จ่ายสูญเปล่า” แต่เป็น ต้นทุนในการซื้อความสำเร็จของการปฏิรูป
สำหรับประเทศไทย สิ่งที่น่าสนใจที่สุดอาจไม่ใช่จำนวนข้าราชการที่เวียดนามลดลง แต่คือ “ลำดับการปฏิรูป” เวียดนามไม่ได้เริ่มจากการประกาศลดคน แต่เริ่มจากการทบทวนว่าโครงสร้างรัฐควรมีหน้าตาอย่างไร จากนั้นจึงปรับองค์กรและใช้มาตรการเกษียณก่อนกำหนดเป็นเครื่องมือจัดการกำลังคน
อีกบทเรียนหนึ่ง คือ การปฏิรูปของเวียดนามเกิดขึ้นภายใต้ระบบการเมืองแบบพรรคเดียว ทำให้การผลักดันนโยบายสามารถดำเนินไปได้อย่างรวดเร็วและมีเอกภาพ ขณะที่ประเทศไทยมีโครงสร้างการเมือง ระบบกฎหมาย และความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับระบบราชการที่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้นการคัดลอกมาตรการโดยตรงอาจจะเป็นไปไม่ได้นัก
อย่างไรก็ตาม หลักคิดบางประการยังสามารถนำมาปรับใช้ได้ เช่น การทบทวนบทบาทของหน่วยงานที่มีภารกิจซ้ำซ้อน การลดขั้นตอนการอนุมัติที่ไม่จำเป็น และการเชื่อมโยงการปฏิรูประบบราชการเข้ากับเป้าหมายด้านความสามารถในการแข่งขันของประเทศ มากกว่าจะมองว่าเป็นเพียงมาตรการประหยัดงบประมาณ
ท้ายที่สุด บทเรียนสำคัญจากเวียดนามอาจไม่ใช่คำตอบว่าควร “ลดข้าราชการ” หรือไม่ แต่คือการเปลี่ยนมุมมองต่อระบบราชการ จากเดิมที่ถูกมองเป็นเพียงกลไกบริหารของรัฐ ไปสู่การมองว่าเป็น “โครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ” เช่นเดียวกับถนน ท่าเรือ หรือโครงข่ายดิจิทัล หากระบบราชการทำงานได้รวดเร็ว โปร่งใส และมีประสิทธิภาพ ต้นทุนในการทำธุรกิจจะลดลง การลงทุนจะเกิดขึ้นง่ายขึ้น และขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศก็มีโอกาสเพิ่มขึ้นตามไปด้วย
