ผ่าช่องว่างกฎหมายตั้งผบ.ตร. ทำไม ‘อาวุโส’ คือเกณฑ์ชี้ขาดที่ห้ามข้าม

หมายเหตุ – การประชุมคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) ในวันที่ 22 กรกฎาคม ที่นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน มีวาระสำคัญคือ การพิจารณาคัดเลือกผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) คนที่ 16 มีข้อกฎหมาย คำอธิบายและหลักการในการคัดเลือกแต่งตั้ง ผบ.ตร. ดังนี้

1.บททั่วไป ตามมาตรา 77 (1) และ 78 (1) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565

1.1 ผู้มีหน้าที่และอำนาจพิจารณาคัดเลือกรายชื่อผู้จะดำรงตำแหน่ง ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เป็นของ “นายกรัฐมนตรี”

1.2 กรอบการพิจารณาคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับการคัดเลือก ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ คืออาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกัน

1.3 องค์กรที่มีหน้าที่และอำนาจพิจารณาให้ความเห็นชอบรายชื่อที่คัดเลือกคือ “คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ หรือ ก.ตร.”

2.หลักการคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565

2.1 การคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ จะต้องดำเนินการตามมาตรา 77 (1) และ 78 (1) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 โดยนับแต่วันที่มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายลำดับรองกำหนดระเบียบ หลักเกณฑ์ วิธีการ และขั้นตอนการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวไว้เป็นรายละเอียดปลีกย่อยเพิ่มเติมอีกแต่อย่างใด

2.2 ตามข้อ 2.1 มีการแบ่งหน้าที่และอำนาจในการพิจารณาคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งไว้ ดังนี้

2.2.1 ผู้คัดเลือก/นายกรัฐมนตรี มีหน้าที่และอำนาจในการพิจารณาคัดเลือกรายชื่อผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนเสนอคณะกรรมการข้าราชการตำรวจในฐานะผู้มีอำนาจคัดเลือกตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 มาตรา 78 (1) ซึ่งต้องพิจารณาจากปัจจัยและองค์ประกอบตามที่กฎหมายกำหนดไว้ การพิจารณาของผู้คัดเลือกในขั้นตอนการคัดเลือกเพื่อเสนอรายชื่อ จึงเป็นอำนาจและสิทธิเฉพาะตัวของนายกรัฐมนตรีในการแสวงหาข้อมูลและข้อเท็จจริงต่างๆ เพื่อประกอบการใช้ดุลพินิจของท่าน และเพื่อใช้สำหรับแถลงเหตุผลในการใช้ดุลพินิจต่อที่ประชุมคณะกรรมการข้าราชการตำรวจเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบรายชื่อที่นายกรัฐมนตรีเสนอ

2.2.2 ผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบ/คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ หรือ ก.ตร. มีหน้าที่และอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบรายชื่อที่ผู้คัดเลือก/นายกรัฐมนตรีเสนอนำเสนอและชี้เหตุผลประกอบ ต่อคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ ซึ่งเป็นองค์คณะผู้มีอำนาจให้ความเห็นชอบได้พิจารณาก่อนการลงมติ

3.การพิจารณาคัดเลือก ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 ประกอบด้วย

3.1 ผู้มีสิทธิได้รับการคัดเลือก ตามมาตรา 77 (1) คือ ข้าราชการตำรวจยศพลตำรวจเอกที่ดำรงตำแหน่งจเรตำรวจแห่งชาติและรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

3.2 วิธีการพิจารณา ตามมาตรา 78 (1) “ให้พิจารณาโดยคำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกัน โดยเฉพาะประสบการณ์ในงานสืบสวนสอบสวนหรืองานป้องกันปราบปราม” ซึ่งสามารถอธิบายองค์ประกอบการพิจารณาได้ ดังนี้

3.2.1 “อาวุโส” หมายถึงลำดับอาวุโสข้าราชการตำรวจเพื่อใช้ในการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตำรวจตามกฎ ก.ตร. ว่าด้วยการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2567

3.2.2 “ความรู้ความสามารถ” แม้จะไม่ได้มีส่วนขยายว่าหมายความถึงอะไรบ้าง แต่ตามมาตรา 82 วรรคสอง ก็มีการอธิบายคำว่าในการพิจารณาความรู้ความสามารถให้คำนึงถึงประวัติการรับราชการ ผลการปฏิบัติงาน และความประพฤติ ซึ่งประสบการณ์งานสืบสวนสอบสวนหรืองานป้องกันปราบปรามเป็นเพียงองค์ประกอบย่อยของประวัติการรับราชการที่จะต้องนำมาพิจารณาคัดเลือกเท่านั้น ไม่ได้เป็นปัจจัยหลักหรือปัจจัยชี้ขาดในการใช้ดุลพินิจแต่อย่างใด หากแต่ต้องมีประสบการณ์ดังกล่าวเป็นองค์ประกอบของประวัติการรับราชการด้วย

วิธีการพิจารณาจึงมีความแตกต่างจากการพิจารณาตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ซึ่งไม่ได้กำหนดองค์ประกอบการพิจารณาและคุณสมบัติดังกล่าวไว้

3.3 คำว่า “ให้คำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกันโดยเฉพาะประสบการณ์ในงานสืบสวนสอบสวนหรืองานป้องกันปราบปราม” นั้น มักมีการแปลความหมายในทำนองเป็นปัจจัยชี้ขาดว่าใครมีประสบการณ์งานสืบสวนสอบสวนหรืองานป้องกันปราบปรามมากกว่า ย่อมมีความเหมาะสมกับการเข้าสู่ตำแหน่งสูงกว่า ซึ่งเป็นเรื่องที่เข้าใจคลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย เพราะหากได้พิจารณาโดยยึดหลักการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ซึ่งมุ่งเน้นระบบคุณธรรมและผลสัมฤทธิ์ทางราชการแล้วการสรรหาและคัดเลือกตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ซึ่งเป็นผู้บริหารองค์กรราชการขนาดใหญ่ จำเป็นต้องพิจารณาถึงคุณลักษณะ สมรรถนะ ศักยภาพ ความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ให้ตรงกับหน้าที่และอำนาจของตำแหน่งงานผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในทุกๆ ด้าน รวมถึงมีทักษะในการบริหารองค์กรในทุกมิติรอบด้าน ไม่เจาะจงด้านใดด้านหนึ่งเป็นการเฉพาะ เพื่อให้สามารถกำกับขับเคลื่อนการปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติและสนองตอบตามนโยบายของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพและสัมฤทธิผล เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล และการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งจะยังประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ สังคมและประชาชน

แม้กฎหมายจะกำหนดให้พิจารณาโดยคำนึงถึงความรู้ความสามารถ “โดยเฉพาะประสบการณ์ในงานสืบสวนสอบสวนหรืองานป้องกันปราบปราม” แต่ก็เป็นเพียงปัจจัยพื้นฐานของคุณสมบัติที่พึงมี เนื่องจากเป็นภารกิจหลักของสำนักงานตำรวจแห่งชาติเท่านั้น แต่หน้าที่และอำนาจของ ผบ.ตร. (Job description) ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 มาตรา 63 ในฐานะหัวหน้าส่วนราชการ คือ งานด้านแผน งานด้านกฎหมาย งานด้านการศึกษา งานด้านการบริหาร ทั้งงบประมาณ กำลังพลและพัสดุภาครัฐ ตลอดจนงานด้านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งเน้นไปในด้านการควบคุม กำหนดแนวทางและแผนการปฏิบัติราชการ รวมถึงวางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่น และควรต้องมีประสบการณ์ในสายงานต่างๆ มากกว่าเน้นการเป็นผู้ปฏิบัติงานสืบสวนสอบสวน หรืองานป้องกันปราบปรามเช่นเดียวกับข้าราชการตำรวจระดับผู้ปฏิบัติงาน ถึงผู้บริหารระดับกลาง ประสบการณ์ทางด้านการสืบสวนสอบสวนและป้องกันปราบปราม จึงไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดตัดสิน

4.องค์ประกอบเรื่องความรู้ความสามารถซึ่งกฎหมายให้คำนึงถึงประวัติการรับราชการ ผลการปฏิบัติงาน และความประพฤติ ก็ยังไม่ปรากฏว่าสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และ/หรือ ก.ตร. ได้วางระเบียบหรือหลักเกณฑ์หรือกำหนดน้ำหนัก/ความสำคัญในแต่ละข้อเท็จจริงไว้สำหรับเป็นเกณฑ์หรือแนวทางการพิจารณาของกรรมการไว้ให้ชัดเจนเพียงพอที่จะทำให้เกิดมาตรฐานการพิจารณาอย่างเป็นธรรมได้ เช่น

4.1 การพิจารณาประวัติการรับราชการ ในตำแหน่งต่างสายงานต่างกันจะพิจารณาว่าสายงานใดมีความสำคัญที่มีน้ำหนักมากกว่าสายงานอื่นอย่างไร เพราะเหตุใด ผลการปฏิบัติงานที่นำมาพิจารณาเป็นผลงานในห้วงใด และต่างสายงานกันจะมีวิธีการเปรียบเทียบกันอย่างไรเพราะเหตุใด และความประพฤติต้องพิจารณาจากข้อมูลประกอบใดบ้าง และมีวิธีการพิจารณาอย่างไร

4.2 การพิจารณาผลการปฏิบัติงาน ต้องทำความเข้าใจเสียก่อนว่าผลการปฏิบัติงานเป็นเพียงองค์ประกอบย่อยในองค์ประกอบใหญ่ของ “ความรู้ความสามารถ” และปัจจุบัน ก.ตร.ยังไม่เคยวางกฎ ข้อบังคับ ประกาศ เกี่ยวกับหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอนและรายละเอียดการพิจารณาคัดเลือกแต่งตั้ง ตามมาตรา 88 ว่าจะต้องมีหลักเกณฑ์อย่างไร คำนวณหรือประเมินกันอย่างไร และแต่ละองค์ประกอบมีการวางน้ำหนักลดหลั่นกันอย่างไร เพื่อจะวัดว่าใครมีความรู้ความสามารถมากกว่ากัน ผลงานที่นำเสนอสะท้อนถึงศักยภาพในฐานะผู้บริหารอย่างไร งานที่ได้รับมอบหมายเกิดผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพขององค์กรตามลักษณะของงานหรือไม่ การออกสื่อแถลงผลงานบ่อยๆ ถือว่ามีความรู้ความสามารถมากกว่าคนที่ไม่ค่อยออกสื่อหรือไม่ เพราะผลการปฏิบัติงานจะต้องดูผลการปฏิบัติทั้งหมดที่ได้รับมอบหมายว่าสามารถทำสำเร็จเป็นรูปธรรมได้มากน้อยเพียงใด หากไม่พิจารณาข้อเท็จจริงให้ครบถ้วนรอบด้าน ก็ไม่สามารถประเมินได้ว่าแต่ละคนมีความรู้ความสามารถมากน้อยกว่ากันเพียงใด ซึ่งเมื่อไม่มีการวางกติกาและเงื่อนไขการพิจารณาให้ผู้มีสิทธิได้รับรู้ไว้อย่างชัดเจน เช่นนี้แล้ว ย่อมทำให้ไม่มีกรอบหรือแนวทางการพิจารณาหรือประเมินที่โปร่งใส มีมาตรฐาน เป็นธรรมและยอมรับได้ หากการใช้ดุลพินิจของกรรมการโดยนำองค์ประกอบเรื่องความรู้ ความสามารถมาเป็นปัจจัยชี้ขาดในการตัดสินย่อมมีความเสี่ยงจากการใช้ดุลพินิจเกิน ข้อเท็จจริง หรือการใช้ดุลพินิจแบบอัตวิสัยเลือกเฉพาะบางเรื่องมาพิจารณา ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมและอาจขัดต่อหลักคุณธรรม ซึ่งเป็นเจตนารมณ์สำคัญของการตราพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 ที่บัญญัติไว้ตอนท้ายของพระราชบัญญัตินี้ และมาตรา 60 (3)

4.3 มีกรณีข้อเท็จจริงที่ ก.พ.ค.ตร.ได้ตั้งข้อสังเกตในการพิจารณาเรื่องร้องทุกข์เกี่ยวกับการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตำรวจเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นแล้วพบว่าการประเมินผลการปฏิบัติราชการเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาแต่งตั้งเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นนั้น หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลการปฏิบัติราชการที่ใช้อยู่ ไม่ได้มีการกำหนดตัวชี้วัดสำหรับหลักเกณฑ์หรือองค์ประกอบในการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตำรวจเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นให้เกิดความชัดเจน ก.พ.ค.ตร.จึงได้มีหนังสือถึงผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ให้พิจารณาเสนอ ก.ตร.กำหนดหลักเกณฑ์การประเมินไว้ในกฎ ก.ตร. โดยให้มีองค์ประกอบของคุณสมบัติแต่ละด้าน รวมทั้งรายการที่ประเมินครบถ้วนตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 มาตรา 60 มาตรา 76 และมาตรา 82 จึงเป็นสิ่งบ่งชี้ได้อย่างชัดเจนว่าปัจจุบันยังไม่มีการวางระเบียบหรือหลักเกณฑ์ หรือกำหนดน้ำหนัก/ความสำคัญในแต่ละข้อเท็จจริงไว้สำหรับเป็นเกณฑ์หรือแนวทางการพิจารณาของกรรมการในการใช้ดุลพินิจเรื่องผลการปฏิบัติงานไว้ให้ชัดเจนเพียงพอที่จะทำให้เกิดมาตรฐานการพิจารณาอย่างเป็นธรรมได้

5.หากพิจารณาในแง่การบริหารงานบุคคล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีหน่วยงานที่ต้องควบคุมการใช้กำลังในการปฏิบัติงานซึ่งต้องใช้คำสั่งเด็ดขาดคล้ายหน่วยทหาร จึงได้กำหนดให้ข้าราชการตำรวจมีชั้นยศตามมาตรา 54 และมีระดับตำแหน่งตามมาตรา 62 ในพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 เพื่อจัดระเบียบโครงสร้างการบังคับบัญชา โดยมีการแบ่งขอบเขตความรับผิดชอบและกำหนดสายการบังคับบัญชา (Chain of Command) ไว้อย่างชัดเจนการพิจารณาเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นจึงได้มีการแบ่งสัดส่วนของอาวุโสกับความรู้ความสามารถไว้อย่างชัดเจนในแต่ละช่วงระดับ 33% 50% และ 100% ซึ่งเมื่อพิจารณาสัดส่วนตามที่กฎหมายกำหนดแล้วตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติก็ควรคำนึงถึงอาวุโสเป็นลำดับแรกเพื่อให้การปกครองบังคับบัญชาเป็นไปด้วยความเรียบร้อย และเหตุที่กฎหมายไม่กำหนดไว้ว่าตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติต้องมาจากอาวุโส 100% เนื่องจากตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีเพียงตำแหน่งเดียวและเป็นตำแหน่งที่สำคัญ หากมีกรณีจำเป็นที่ผู้มีอาวุโสสูงสุดไม่สามารถปฏิบัติราชการได้อันเนื่องมาจากสุขภาพหรือมีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างร้ายแรง ก็ยังสามารถดำเนินการพิจารณาคัดเลือกแต่งตั้งจากผู้มีอาวุโสลำดับถัดไปได้

กล่าวโดยสรุปได้ว่า ประเด็นสำคัญในการพิจารณาคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติที่ไม่สามารถละเลยข้ามไปได้ คือ ความมีคุณสมบัติหรือประวัติการรับราชการที่ครบถ้วนเข้ากันได้กับทุกลักษณะงานที่อยู่ในหน้าที่ อำนาจและความรับผิดชอบของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (Job description) ตามกฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้น และหากองค์ประกอบด้านความรู้ ความสามารถ (ประวัติการรับราชการ ผลการปฏิบัติงาน ความประพฤติ) ไม่มีเกณฑ์ที่สามารถตัดสินได้อย่างโปร่งใสเป็นรูปธรรมตามหลักธรรมาภิบาล และไม่สามารถเปรียบเทียบกันได้ว่า ผู้ใดมีความรู้ความสามารถเหนือกว่ากันที่ชัดเจนดังที่กล่าวมาแล้ว ย่อมไม่อาจนำมาใช้เป็นปัจจัยตัดสินชี้ขาดได้ ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 260 วรรคสาม ที่วางหลักไว้ว่าเมื่อครบกำหนดระยะเวลาหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ถ้าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวยังไม่แล้วเสร็จ ให้การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจดำเนินการตามหลักอาวุโส แม้ว่าพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2565 จะดำเนินการแล้วเสร็จตามรัฐธรรมนูญแล้วก็ตาม แต่ก็ไม่มีบทบัญญัติใดที่กำหนดหลักเกณฑ์เรื่องความรู้ ความสามารถในการพิจารณาคัดเลือกแต่งตั้งในตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติไว้อย่างชัดเจน อีกทั้ง ก.ตร.ก็ยังไม่ได้ใช้อำนาจตามมาตรา 88 กำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวไว้ เช่นเดียวกับการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตำรวจระดับรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและจเรตำรวจแห่งชาติลงมาถึงผู้บังคับหมู่ ดังที่ได้กำหนดไว้ในกฎ ก.ตร.ว่าด้วยการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2567 ดังนั้น ปัจจัยชี้ขาดสุดท้ายที่เป็นรูปธรรม คือ “อาวุโส” ซึ่งได้กำหนดการเรียงลำดับกันไว้ตามกฎ ก.ตร.ว่าด้วยการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2567 จึงไม่สามารถข้ามลำดับกันได้