กกต. – เวลาเราพูดถึงคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือ กกต. ภาพแรกที่คนส่วนใหญ่นึกถึงคงหนีไม่พ้นองค์กรที่ทำหน้าที่จัดการเลือกตั้ง รับสมัครผู้สมัคร ประกาศผล พิจารณาเรื่องร้องเรียน ไปจนถึงจัดการกับการทุจริตในการเลือกตั้ง
แต่ถ้าย้อนกลับไปดูเมื่อเกือบสามทศวรรษก่อน การสร้าง กกต. ขึ้นมาในรัฐธรรมนูญปี 2540 มีความหมายมากกว่านั้น
มันคือส่วนหนึ่งของความพยายามครั้งใหญ่ที่จะออกแบบการเมืองไทยเสียใหม่ ภายใต้ความคิดว่า ประชาธิปไตยที่ดีไม่ควรฝากการตรวจสอบผู้มีอำนาจเอาไว้กับประชาชนในวันเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว แต่ต้องมีสถาบันของรัฐที่สามารถตรวจสอบอำนาจรัฐด้วยกันเองได้ด้วย
ในทางรัฐศาสตร์มีคำหนึ่งเรียกแนวคิดนี้ว่า ความรับผิดรับชอบในแนวราบ (Horizontal Accountability)
กีเยร์โม โอดอนเนลล์ นักรัฐศาสตร์ที่ทำให้แนวคิดนี้เป็นที่รู้จัก อธิบายไว้อย่างเรียบง่ายว่า การมีการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรมยังไม่เพียงพอ เพราะในระหว่างการเลือกตั้งแต่ละครั้ง รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐยังคงใช้อำนาจอยู่ตลอดเวลา จึงต้องมีองค์กรอื่นที่มีอำนาจตามกฎหมายและมีความเป็นอิสระมากพอที่จะตรวจสอบ ระงับ หรือจัดการกับการใช้อำนาจที่ไม่ชอบได้
กกต.จึงเป็นหนึ่งในคำตอบของรัฐธรรมนูญปี 2540 ต่อโจทย์นี้
ความคาดหวังที่หนึ่ง คือการสร้าง “คนกลาง”
ก่อนมี กกต. การจัดการเลือกตั้งของไทยอยู่กับกระทรวงมหาดไทยมาเป็นเวลานาน ปัญหาของระบบนี้อธิบายได้ไม่ยาก เพราะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นฝ่ายการเมือง ขณะที่พรรคของรัฐบาลก็อาจกำลังลงแข่งขันในการเลือกตั้งครั้งเดียวกัน เท่ากับว่าผู้จัดการแข่งขันอยู่ในสายบังคับบัญชาของผู้เล่นคนหนึ่งในสนาม
ประเทศไทยพยายามแก้โจทย์นี้มาแล้วหลายครั้ง ทั้งคณะกรรมการควบคุมการเลือกตั้งในปี 2519 กลุ่มอาสาสมัครสังเกตการณ์ในปี 2529 และองค์กรกลางในการเลือกตั้งปี 2535 แต่กลไกเหล่านี้ยังเป็นเพียงผู้สังเกตการณ์หรือกลไกคู่ขนาน ขณะที่อำนาจจัดการเลือกตั้งจริงยังอยู่กับระบบราชการเดิม
รัฐธรรมนูญ 2540 เปลี่ยนหลักคิดนั้นเสียใหม่
สิ่งที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่เพียงการย้ายงานเลือกตั้งจากหน่วยงานหนึ่งไปไว้อีกหน่วยงานหนึ่ง แต่เป็นการย้าย ความไว้วางใจ จากรัฐบาลไปสู่องค์กรซึ่งถูกออกแบบให้แยกออกจากรัฐบาล
มาตรา 136 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้ กกต. มีห้าคน และกำหนดไว้ชัดว่าต้องมาจากบุคคลที่มี “ความเป็นกลางทางการเมือง” และ “มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์” กกต. ชุดแรกได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน 2540
แต่การมีคนกลางอย่างเดียวก็ยังไม่พอ
เพราะคนกลางที่ไม่มีอำนาจย่อมแก้ปัญหาอะไรไม่ได้
นี่จึงเป็น ความคาดหวังที่สอง คือ กกต. ต้องมีเขี้ยวเล็บ
ความคาดหวังที่สอง ติดเขี้ยวเล็บให้ กกต.
ระบบเดิมมีปัญหาอีกอย่าง คือเมื่อพบการทุจริตเลือกตั้ง เรื่องต้องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมตามปกติ ซึ่งใช้เวลา ขณะที่การเลือกตั้งเป็นการแข่งขันที่มีเส้นตายชัดเจน หากตัดสินทุกอย่างได้หลังรัฐบาลตั้งไปแล้ว หรือหลังสภาทำงานไปนานแล้ว การแก้ไขก็อาจมาช้าเกินไป
กกต. ตามรัฐธรรมนูญ 2540 จึงไม่ได้เป็นเพียงผู้จัดการเลือกตั้ง แต่มีอำนาจสืบสวนสอบสวน วินิจฉัย และสั่งการเกี่ยวกับการเลือกตั้งด้วย จนเกิดมาตรการที่คนไทยคุ้นเคยในเวลาต่อมาอย่างใบเหลืองและใบแดง
พูดอีกแบบหนึ่งคือ กกต. ถูกสร้างขึ้นด้วยความคาดหวังสามอย่างพร้อมกัน
ต้อง เป็นกลาง จากผู้แข่งขันทางการเมือง
ต้อง เป็นอิสระ พอที่จะไม่ถูกผู้มีอำนาจสั่งการ
และต้อง มีอำนาจ มากพอที่จะทำให้กติกามีผลจริง
บนกระดาษ นี่คือโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่ฟังดูสมเหตุสมผล
แต่ปัญหาของการออกแบบสถาบันทางการเมืองคือ เราจะรู้ว่ามันทำงานอย่างไรจริง ๆ ก็ต่อเมื่อได้เอาไปใช้ในโลกของการเมืองจริง
และนั่นคือจุดที่เรื่องของ ความคาดหวัง (Expectations) เริ่มกลายเป็นเรื่องของ ความเป็นจริง(Realities)
จากปี 2540 ถึงวันนี้ คำถามเกี่ยวกับ กกต. จึงค่อย ๆ เปลี่ยนไป
ในตอนแรกคำถามคือ เราจะทำอย่างไรไม่ให้รัฐบาลเป็นคนคุมการเลือกตั้ง
แต่เมื่อเราสร้างองค์กรที่แยกออกจากรัฐบาล และให้อำนาจองค์กรนั้นมากขึ้น คำถามใหม่ก็เกิดขึ้นตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ว่า
แล้วใครตรวจสอบผู้ตรวจสอบ
เพราะความเป็นอิสระไม่ควรมีความหมายเท่ากับการไม่ต้องรับผิดรับชอบกับใคร
ยิ่งองค์กรหนึ่งมีอำนาจตัดสินเรื่องที่กระทบสิทธิทางการเมืองของประชาชน พรรคการเมือง หรือผู้สมัครมากเท่าไร ความจำเป็นที่องค์กรนั้นต้องอธิบายการใช้อำนาจของตัวเองก็ยิ่งมากขึ้นเท่านั้น
นี่เป็นเหตุผลที่ในเวลาต่อมา ประเด็นเรื่อง กกต. ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงว่า กกต. เป็นอิสระจากรัฐบาลแค่ไหน แต่ขยายไปถึงที่มาของกรรมการ กระบวนการสรรหา ความสัมพันธ์กับวุฒิสภา ศาล และองค์กรตรวจสอบอื่น ๆ ด้วย
ประสบการณ์ของหลายประเทศก็ทำให้ความเข้าใจเรื่อง “องค์กรจัดการเลือกตั้งที่เป็นอิสระ” เปลี่ยนไปเช่นกัน ปัจจุบันความเป็นอิสระไม่ได้ดูเพียงว่าองค์กรนั้นถูกเขียนไว้ในกฎหมายว่าไม่ขึ้นกับรัฐบาลหรือไม่ แต่ต้องดูไปถึงว่าองค์กรนั้นมีอิสระในการตัดสินใจ มีทรัพยากรเพียงพอ ทำงานโดยไม่ถูกแทรกแซง และขณะเดียวกันมีระบบที่ทำให้การตัดสินใจโปร่งใสและตรวจสอบได้หรือไม่
การเลือกตั้งปี 2569 ทำให้คำถามเหล่านี้เห็นได้ชัดขึ้น
คืนวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ระบบรายงานผลการเลือกตั้งผ่านแดชบอร์ดของ กกต. หยุดแสดงผลประมาณ 2-3 ชั่วโมง กกต. ชี้แจงภายหลังว่าเกิดจากปัญหาระบบหลังบ้าน ขณะที่ข้อมูลจากหน่วยเลือกตั้งยังถูกส่งเข้ามาตามปกติและระบบสามารถกลับมาแสดงผลได้อีกครั้ง
หากเหตุการณ์ลักษณะนี้เกิดเมื่อยี่สิบปีก่อน มันอาจเป็นเพียงปัญหาทางเทคนิค
แต่ในปี 2569 มันมีความหมายมากกว่านั้น
เพราะประชาชนในวันนี้ไม่ได้คาดหวังเพียงให้ กกต. ประกาศผลที่ถูกต้องในตอนท้าย แต่ต้องการมองเห็นกระบวนการที่นำไปสู่ผลนั้นด้วย
หลังการเลือกตั้งเพียงไม่กี่วัน กกต. เปิดเผยว่ามีคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งหนึ่งร้อยกว่าเรื่อง โดยรับเข้าสู่กระบวนการไต่สวนแล้วหลายสิบเรืองเรื่อง ขณะเดียวกันก็มีเสียงเรียกร้องจากประชาชนในบางพื้นที่ให้ตรวจสอบหรือนับคะแนนใหม่
ต่อมา กกต. มีมติให้นับคะแนนใหม่และออกเสียงลงคะแนนใหม่ในบางแห่ง รวมทั้งสั่งให้สำนักงาน กกต. จังหวัดตรวจสอบกรณีที่มีข้อทักท้วงเกี่ยวกับการเปิดเผยบัตร การขีดคะแนน และการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการประจำหน่วย
เรื่องเหล่านี้ไม่ได้มีความหมายเพียงว่า “มีความผิดพลาดเกิดขึ้นหรือไม่”
มันกำลังสะท้อนความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญกว่า คือ มาตรฐานที่สังคมใช้ตัดสินความน่าเชื่อถือของการเลือกตั้งเปลี่ยนไปแล้ว
ในอดีตเราอาจถามว่า “ผลที่ประกาศถูกต้องหรือไม่”
วันนี้เราถามเพิ่มว่า “ตรวจสอบได้หรือไม่”
ใครเห็นการนับคะแนนได้บ้าง ข้อมูลรายหน่วยเปิดเมื่อไร ภาพถ่ายได้หรือไม่ ถ้าคะแนนผิดปกติประชาชนทักท้วงอย่างไร และเมื่อเกิดข้อสงสัย องค์กรตอบคำถามเร็วเพียงใด
ข้อถกเถียงเรื่องการถ่ายภาพและการสังเกตการณ์การนับคะแนนหลังการเลือกตั้ง 2569 เป็นตัวอย่างที่ดี กกต. ต้องออกมาชี้แจงว่า ประชาชนและสื่อสามารถถ่ายภาพหรือบันทึกวิดีโอการขานและนับคะแนนได้ ตราบเท่าที่ไม่กระทบสิทธิของผู้มาใช้สิทธิหรือขัดขวางเจ้าหน้าที่ พร้อมแยกกรณีดังกล่าวออกจากการกระทำบางลักษณะที่ กกต. เห็นว่าอาจกระทบความลับของการลงคะแนน
ตรงนี้ทำให้เราเห็นสิ่งที่น่าสนใจอีกอย่าง
เมื่อปี 2540 เราพยายามสร้าง การตรวจสอบในแนวราบ ให้หน่วยงานของรัฐตรวจสอบผู้ใช้อำนาจรัฐด้วยกันเอง
แต่ในปี 2569 เทคโนโลยี สื่อ พรรคการเมือง อาสาสมัคร และประชาชนกำลังกลายเป็นผู้ตรวจสอบกระบวนการเลือกตั้งไปพร้อมกันด้วย
คนหนึ่งถือโทรศัพท์มือถืออยู่หน้าหน่วยเลือกตั้งสามารถถ่ายภาพผลคะแนนและส่งออกไปให้คนอีกหลายพันคนช่วยกันตรวจสอบภายในไม่กี่นาที
ความชอบธรรมขององค์กรจัดการเลือกตั้งจึงไม่ได้มาจากคำว่า “องค์กรอิสระ” ที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียวอีกต่อไป
แต่มาจากความสามารถในการทำให้คนเชื่อว่า กระบวนการที่ตัวเองควบคุมอยู่นั้น เปิดให้มองเห็นและตรวจสอบได้
การเลือกตั้ง ส.ว. ปี 2567 และข้อกล่าวหาที่ตามมา
ขณะเดียวกัน กรณีการตรวจสอบกระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่ดำเนินอยู่ในปีนี้ก็เปิดคำถามอีกแบบหนึ่ง นั่นคือเมื่อการตรวจสอบเรื่องเดียวเกี่ยวข้องกับหลายองค์กร แต่ละองค์กรมีข้อมูลและอำนาจคนละส่วน ระบบจะทำอย่างไรให้ข้อมูลและการตรวจสอบเชื่อมต่อกันได้
ล่าสุดเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2569 สำนักงาน กกต. ต้องออกคำชี้แจงเกี่ยวกับมติ 4 ต่อ 3 เมื่อเดือนมกราคม กรณีการรับเอกสารและพยานหลักฐานจากกรมสอบสวนคดีพิเศษประกอบการพิจารณาสำนวนการเลือก สว. โดยชี้แจงรายละเอียดว่าที่ประชุมพิจารณาอะไรและยังไม่ได้พิจารณาอะไรในขณะนั้น
ไม่ว่าบทสรุปของกรณีนี้ในท้ายที่สุดจะเป็นอย่างไร มันสะท้อนโจทย์เดียวกับที่แนวคิดเรื่องความรับผิดรับชอบในแนวราบตั้งไว้ตั้งแต่ต้น นั่นคือ การมีองค์กรตรวจสอบหลายองค์กรไม่ได้ทำให้การตรวจสอบเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ
องค์กรเหล่านั้นต้องสามารถทำงานเชื่อมต่อ ตรวจสอบ และอธิบายการตัดสินใจต่อกันได้ด้วย
จากปี 2540 ถึง 2569 เราจึงอาจมอง กกต. ได้ในอีกแบบหนึ่ง
เมื่อเกือบสามสิบปีก่อน โจทย์ใหญ่ของเราเป็นเรื่อง ความเป็นอิสระ
เราไม่ต้องการให้คนจัดการเลือกตั้งอยู่ใต้ผู้เล่นทางการเมือง จึงสร้างคนกลางขึ้นมา และให้อำนาจคนกลางนั้นมากพอที่จะรักษากติกา
แต่เมื่อคนกลางมีอำนาจมากขึ้น โจทย์ของสังคมก็ขยับจาก ความเป็นอิสระ (Independence) ไปสู่ ความรับผิดรับชอบ (Accountability)
ใครเลือกผู้ตรวจสอบ
ใครตรวจสอบผู้ตรวจสอบ
ผู้ตรวจสอบทำงานร่วมกับองค์กรอื่นอย่างไร
ประชาชนมองเห็นกระบวนการตัดสินใจมากแค่ไหน
และเมื่อมีข้อสงสัย องค์กรสามารถอธิบายจนทำให้สังคมเชื่อถือกระบวนการได้หรือไม่
ความหวังและความเป็นจริง
นี่อาจเป็นความแตกต่างสำคัญระหว่าง ความหวังในปี 40 กับ ความเป็นจริงในปี 69
ไม่ใช่เพราะความคิดที่ว่าเราควรมีองค์กรจัดการเลือกตั้งที่เป็นอิสระหมดความหมายลง
แต่เพราะเกือบสามทศวรรษที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่า การออกแบบสถาบันทางการเมืองไม่มีวันจบในวันที่รัฐธรรมนูญเขียนเสร็จ
ความเป็นอิสระ อำนาจ ความรับผิด ความโปร่งใส และความไว้วางใจ ต้องถูกสร้างและพิสูจน์ใหม่ทุกครั้งที่องค์กรนั้นใช้อำนาจ
บางทีนี่ต่างหากคือโจทย์ของ กกต. หลังเดินทางจากปี 2540 มาถึงปี 2569
