‘อ.สุนิสา’ ชำแหละโครงสร้างรัฐไทย ข้าราชการ 1 คนใช้เงิน 40 ล้าน ผ่าตัดอุ้ยอ้าย ชี้เป้า 8 ปี ลด 3 หมื่นตำแหน่ง “น้อยเกินไป” จี้การเมืองต้องกล้าหาญ-ใช้ Data รีดไขมัน
เวทีเสวนา “ปฏิรูปข้าราชการ Firming Thailand?” จัดโดย Social Asks TU Acts ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ได้กลายเป็นพื้นที่ฉายภาพสะท้อนวิกฤตโครงสร้างการบริหารงานบุคคลภาครัฐอย่างแหลมคม
รศ.ดร.สุนิสา ช่อแก้ว อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล (HR) ได้ถอดรหัสโครงสร้างข้าราชการไทย พร้อมชี้ให้เห็น “ระเบิดเวลาทางการคลัง” ที่กำลังกัดกินงบประมาณพัฒนาประเทศ พร้อมเสนอทางออกในการผ่าตัดองค์กรภาครัฐให้กระชับและมีประสิทธิภาพอย่างเป็นรูปธรรม
As-is: วิกฤตรัฐอุ้ยอ้าย ข้าราชการ 1 คน ต้นทุน 40 ล้านบาท
รศ.ดร.สุนิสา เริ่มต้นฉายภาพสถานการณ์ปัจจุบัน (As-is) จากตัวเลขกำลังคนภาครัฐทั้งหมดที่มีอยู่ราว 3 ล้านคน โดยในจำนวนนี้เป็น “ข้าราชการ” สูงถึง 1.7 ล้านคน ซึ่งความจริงที่น่าตกใจและไม่ค่อยมีใครพูดถึงคือ มูลค่าวงเงินที่รัฐต้องจ่ายให้ข้าราชการ 1 คนตลอดช่วงชีวิต
“การจ้างข้าราชการ 1 คน ตั้งแต่วันแรกที่บรรจุจนกระทั่งเกษียณ ได้บำนาญ ได้เงินสวัสดิการจนกระทั่งเสียชีวิต ในบริบทสังคมสูงวัยที่อายุเฉลี่ยยืดออกไป รัฐต้องใช้เงินสูงถึงประมาณ 40 ล้านบาทต่อคน เมื่อคูณด้วยตัวเลข 1.7 ล้านคน นี่คือตัวเลขที่ไปกินพื้นที่ทางการคลังอย่างมหาศาล”
ในภาคเอกชน เพดานค่าใช้จ่ายด้านบุคคลจะอยู่ที่ไม่เกิน 30% ของงบประมาณ แต่ภาครัฐยืดไปถึง 40% ซึ่งถือเป็น “ตัวแดง” ที่ถึงขีดสุดแล้ว หากปล่อยไว้ รัฐจะไม่มีงบประมาณเหลือไปใช้ในการพัฒนาประเทศ
จากมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา ที่เริ่มส่งสัญญาณชะลอและปรับลดอัตรากำลัง แม้จะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่ต้องเข้าใจก่อนว่า ข้าราชการพลเรือนที่อยู่ภายใต้สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) มีเพียง 4 แสนกว่าคนเท่านั้น ขณะที่อีก 1.3 ล้านคน กระจายอยู่ใน “หน่วยงานอื่นๆ” เช่น ทหารเกือบ 3.8 แสนคน, ตำรวจ 2 แสนกว่าคน รวมถึงครู ตุลาการ และองค์กรอิสระ
อย่างไรก็ตาม การกดปุ่มเริ่มต้นที่ ก.พ. ถือเป็นหมุดหมายประวัติศาสตร์ เพราะ ก.พ. เป็นหน่วยงานกลางที่มีความชำนาญ ซึ่งหน่วยงานอื่นจะใช้เป็นโมเดลอ้างอิง
ส่วนกรณีการยุบ 11 ตำแหน่งนั้น ในความเป็นจริงโดยสภาพธรรมชาติไม่ได้มีการบรรจุเต็มอยู่แล้ว เช่น เจ้าพนักงานธุรการ (วุฒิต่ำกว่าปริญญาตรี) ที่อัตราจ้างต่ำกว่า 15,000 บาท ซึ่งหาคนมาสมัครยาก หรือตำแหน่ง “นักโสตทัศนูปกรณ์” ที่ปัจจุบันส่วนราชการหันไปใช้วิธีจ้าง Organizer หรือจ้างเหมาบริการชั่วคราวแทนการบรรจุเป็นข้าราชการระยะยาว เพื่อลดภาระผูกพัน 40 ล้านบาท
ไม่ใช่ทุกกรมที่ “คนเกิน” บางกระทรวง “ขาดวิกฤต”
รศ.ดร.สุนิสา เตือนว่า การปฏิรูปกำลังคนห้ามด่วนสรุปแบบเหมาเข่งว่าทุกหน่วยงานคนเกินทั้งหมด เพราะหากวิเคราะห์ลึกลงไปถึงปลายทางคือ “บริการสาธารณะ” จะพบปัญหาเหลื่อมล้ำอย่างรุนแรง
- กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.): ต้องดูแลกลุ่มเปราะบางตามแผนถึง 3.6 ล้านคน หรือหากมองในเชิงกว้าง (เด็ก สตรี ผู้สูงอายุ) สูงถึงเกือบ 10 ล้านคน แต่ พม. มีข้าราชการเพียง 4,000 กว่าคน (จากบุคลากรทั้งหมดหมื่นกว่าคน) เท่ากับข้าราชการ 1 คนในระดับจังหวัด ต้องรับผิดชอบดูแลกลุ่มเปราะบาง 300–1,000 คน ตั้งแต่รับเรื่องจนถึงเยียวยา ซึ่งถือว่า “ขาดแคลนอย่างหนัก”
- กระทรวงสาธารณสุข: บุคลากรทางการแพทย์และการพยาบาลยังอยู่ในภาวะขาดแคลนเช่นเดียวกัน
นอกจากมิติเชิงปริมาณแล้ว มิติเชิงคุณภาพยังมีปัญหาใหญ่อย่าง “Workforce Mobility” หรือการกักขังกำลังคนไว้ในโครงสร้างแบบ Silo-based
“วันที่บรรจุ (ข้าราชการ) เขาถูกกักขังว่าต้องทำงานแค่ Job นี้ ตรงนี้เท่านั้น แต่งานและสภาพแวดล้อมเปลี่ยนตลอดเวลา จ้างคนมูลค่า 40 ล้านบาท เราต้องเพิ่มมูลค่าให้เขา โดยสร้างระบบที่ทำให้เขาขยับขยาย ลื่นไหล และเคลื่อนย้ายสายงานได้ เราไม่ได้โทษคน แต่เราโทษระบบ”
To-be: บทเรียนจากต่างประเทศ ถอดโมเดลรีดไขมัน-สร้างการขับเคลื่อน
ในฝั่งสิ่งที่อยากให้เป็น (To-be) ประเทศต่างๆ ทั่วโลกต่างมุ่งหน้าสู่การทำองค์กรให้กระชับ (Lean) ควบคู่กับการเพิ่มความคล่องตัวในการเคลื่อนย้ายกำลังคน:
- สิงคโปร์: มองการหมุนเวียนงาน (Rotation) ข้ามกระทรวงว่าเป็น “วิตามิน” ที่ช่วยเพิ่มคุณค่าและศักยภาพให้บุคลากร ต่างจากไทยที่มักมองว่าการถูกโยกย้ายคือการลงโทษ
- แคนาดา: ทำแผนกำลังคน (Workforce Planning) ภาพรวมข้ามหน่วยงาน วิเคราะห์จุดขาด-จุดเกิน และนำคนเกินมาเข้าโปรแกรม Upskill/Reskill เพื่อส่งไปเติมในจุดที่ขาด ก่อนจะเข้าสู่โปรแกรม Early Retire
- สหราชอาณาจักร (อังกฤษ): มีข้าราชการประจำเพียง 5 แสนคน (จากประชากร 60–70 ล้านคน) แต่เน้นยืดหยุ่นด้วยระบบการจ้างงานหลากหลายรูปแบบ ทั้งรายชิ้น รายชั่วโมง รายวัน รายเดือน และรายปี ทำให้เกิดความคล่องตัวสูง
- เยอรมนี: ใช้ระบบ Early Retire แบบแบ่งเฟส โดยให้ทำงานต่อ 2 ปีครึ่ง แล้วครึ่งหลังเปลี่ยนบทบาทเป็นพี่เลี้ยง (Mentor) ลดเงินเดือนและภาระงานลง 50–60% เพื่อส่งต่อความรู้ให้คนรุ่นหลัง พร้อมเตรียมความพร้อมด้านอาชีพหลังออกจากราชการ
- เวียดนาม: ใช้มาตรการเด็ดขาดแบบ “ออก 2 รับ 1” หรือ “เกษียณ 2 รับ 1” เพื่อลดกำลังคนลง 50% โดยไม่ใช้ระบบสมัครใจ แต่ใช้ Performance-based แบ่งกลุ่มประเมิน เขียว-เหลือง-แดง คนเก่ง (สีเขียว) ถูกรั้งไว้ กลุ่มปานกลาง (สีเหลือง) ถูกพัฒนา ส่วนกลุ่มทำผลงานไม่ได้ (สีแดง) ให้เวลาปรับปรุงตัว 2 ปี หากไม่ผ่านจะให้ออกจากราชการ
How-to: 8 ปี ลด 3 หมื่นตำแหน่ง “น้อยเกินไป” จี้รัฐใช้ความกล้าหาญทางการเมือง
สำหรับเป้าหมายของรัฐบาลไทยที่ตั้งเป้าใช้เวลา 8 ปี ในการลดอัตรากำลังคนลงให้ได้ 30,000 อัตรานั้น รศ.ดร.สุนิสา มองว่า “น้อยเกินไป”
“8 ปี กับ 30,000 อัตรา มันน้อยเกินไป เพราะโดยธรรมชาติ ส่วนราชการมีอัตราว่างที่ไม่มีคนครองอยู่แล้วประมาณ 10–15% ประกอบกับตัวเลขการเกษียณอายุในแต่ละปี ดังนั้น ตัวเลขการลดลงโดยธรรมชาติต้องมากกว่า 3,000–4,000 คนต่อปีอยู่แล้ว รัฐบาลต้องทำอย่างมียุทธศาสตร์ สื่อสารข้อเท็จจริง และกล้าหาญ”
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและทางออก (How-to) สำหรับภาครัฐ มีดังนี้
1. สร้างความตระหนักเร่งด่วน & การเมืองต้องกล้าหาญ
เรื่องกำลังคนเป็นเรื่องของการบริหารการเปลี่ยนแปลง จุดที่ยากที่สุดคือต้องอาศัย “ความกล้าหาญทางการเมือง” ที่ต้องมีความต่อเนื่อง ไม่สามารถทำเสร็จได้ในรัฐบาลสมัยเดียว ฝ่ายการเมืองต้องสื่อสารตรงไปตรงมาถึงความจำเป็นทางการคลัง พร้อมทั้งจัดการความสัมพันธ์ทางการเมืองหลังบ้าน เนื่องจากจะกระทบต่อโครงสร้างและโควตาอัตรากำลังระดับสูง
2. นำร่ององค์กรต้นแบบ
นำหน่วยงานที่ถูกระบุในมติ ครม. เช่น กระทรวงการคลัง กรมศุลกากร (ปรับรูปแบบด่าน) กรมบัญชีกลาง คลังเขต และคลังจังหวัด มาเป็นต้นแบบการปรับปรุงโครงสร้าง โดยการผนึกกำลังกันระหว่าง ก.พ.ร., ก.พ., กระทรวงการคลัง, กรมบัญชีกลาง และสำนักงบประมาณ
3. ปักหมุดแผนยุทธศาสตร์กำลังคนสมาร์ท
เนื่องจากแผนยุทธศาสตร์ 5 ปีรอบปัจจุบันจะสิ้นสุดลงในปี 2570 ดังนั้น ต้นปี 2568 จึงเป็น “จุดสตาร์ทที่ดีที่สุด” ที่ทุกส่วนราชการจะเริ่มจัดทำแผนยุทธศาสตร์องค์กรและแผนยุทธศาสตร์กำลังคนรอบใหม่ โดยยกเลิกการทำแผนแบบเดิมๆ แต่เปลี่ยนมาตั้งเกณฑ์พิจารณาว่าจะเก็บตำแหน่งใดไว้ ปรับเปลี่ยนรูปแบบการจ้างที่ไม่ใช่ข้าราชการ หรือนำเทคโนโลยีมาใช้
4. ใช้ Data วิเคราะห์อัตรากำลัง ลบอคติ-รื้อ งานซ้ำซ้อน
อัตรากำลังไม่ใช่เรื่องไสยศาสตร์หรืออคติ แต่ต้องใช้ Data และภาระงานย้อนหลังมาวิเคราะห์ จะพบว่าหลายจุดมีคนเกินแฝงอยู่ ในขณะที่จุดขาดมักเป็นสายงานเทคโนโลยีและ AI นอกจากนี้ยังช่วยเคลียร์ “งานซ้อน” ภายในกรมเดียวกันให้ชัดเจนว่าใครคือเจ้าภาพหลัก
ปฏิรูปราชการ ต้องจับมือ 3 ฝ่าย
การปฏิรูปกำลังคนภาครัฐให้สำเร็จและยั่งยืน ต้องขับเคลื่อนประสานกันในทุกระดับ ตั้งแต่ระดับนโยบายที่ต้องอาศัยความกล้าหาญทางการเมือง ดำเนินการอย่างต่อเนื่อง ลงมาถึงระดับปฏิบัติต่างๆ ที่หน่วยงานกลางอย่าง ก.พ., ก.พ.ร. และฝ่ายงบประมาณ ต้องจับมือกันอย่างใกล้ชิด
รวมถึงภายในแต่ละกรม ที่ฝ่าย ก.พ.ร. กรม ต้องทำงานร่วมกับฝ่ายบริหารทรัพยากรบุคคล (HRM) และฝ่ายพัฒนาทรัพยากรบุคคล (HRD) เพื่อยกระดับความสามารถ (Upskill/Reskill) ของข้าราชการควบคู่กันไป จึงจะสามารถเปลี่ยนผ่านสู่ภาครัฐที่สมาร์ทและทันสมัยได้อย่างแท้จริง
